ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 мая 2008 г. N 18-Г08-11
Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего - Пирожкова В.Н.
судей - Борисовой Л.В. и Калининой Л.А.
рассмотрела в
судебном заседании кассационную жалобу С. на решение Краснодарского краевого
суда от 5 марта 2008 года, которым ему отказано в удовлетворении заявления о
признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня
вступления в силу статьи 15.1 Закона Краснодарского края от 7 июля 1999 года N
193-КЗ "О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в
Краснодарском крае".
Заслушав доклад
судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., объяснения С. и его
представителя Ж., поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения против
жалобы представителей Законодательного Собрания Краснодарского края З. и Б.,
заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда не подлежащим
отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации
установила:
С. обратился в суд с заявлением о
признании статьи 15.1 Закона Краснодарского края от 7 июля 1999 года N 193-КЗ
"О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Краснодарском
крае" противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня
вступления в силу оспариваемой нормы. В обоснование требования сослался на то,
что оспариваемая правовая норма устанавливает ограничение, в силу которого
перевозчик не вправе выполнять пассажирские перевозки при отсутствии договора
со специально уполномоченным органом в области организации транспортного
обслуживания населения. Указанный Закон Краснодарского края в оспариваемой
части противоречит статье 421 ГК РФ, предусматривающей, что граждане и
юридические лица свободны в заключении договора.
Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда
обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или
добровольно принятым обязательством. Поскольку гражданское законодательство
находится в ведении Российской Федерации, субъект Российской Федерации не
вправе был принимать указанный Закон. Оспариваемая правовая норма Закона Краснодарского
края, устанавливая конкурсный отбор перевозчиков и необходимость заключения
договора со специально уполномоченным органом, создает препятствия в
осуществлении лицензируемой на федеральном уровне деятельности и устанавливает
дополнительные требования к перевозчикам, не предусмотренные федеральным
законодательством, чем нарушает право заявителя на свободное осуществление
предпринимательской деятельности.
Решением Краснодарского краевого суда от
5 марта 2008 года отказано в удовлетворении указанного заявления.
В кассационной жалобе С. просит об отмене
решения суда и принятии нового решения об удовлетворении заявления.
Проверив материалы дела, обсудив доводы
кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации оснований к отмене решения суда не находит.
В соответствии с частью 3 статьи 11
Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей
Конституцией, Федеративным и иными договорами о
разграничении предметов ведения и полномочий.
В ведении Российской Федерации находятся
лишь федеральный транспорт и федеральные пути сообщения (пункт "и"
статьи 71 Конституции Российской Федерации).
Не отнесены вопросы транспортного
обслуживания населения субъекта Российской Федерации и к предмету совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72
Конституции Российской Федерации).
Следовательно, в силу статьи 73
Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и
полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации
обладают всей полнотой государственной власти.
Законодательным Собранием Краснодарского
края принят Закон Краснодарского края N 193-КЗ "О пассажирских перевозках
автомобильным транспортом в Краснодарском крае", опубликован в изданиях -
"Кубанские новости" 30 июля 1999 года, N 139, "Информационный
бюллетень Законодательным Собранием Краснодарского края" N 7, 1999 года.
Из преамбулы оспариваемого Закона
Краснодарского края следует, что сферой его правового регулирования являются
отношения по организации и осуществлению автотранспортных пассажирских
перевозок и по обеспечению безопасности дорожного движения в Краснодарском
крае.
В соответствии с
частями 1 и 3 статьи 4 Закона Краснодарского края от 7 июля 1999 года N 193-КЗ
деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей без образования
юридического лица, выполняющих регулярные пассажирские перевозки, осуществляется
в соответствии с потребностью населения в оказании услуг по перевозке,
определяемой соответствующим специально уполномоченным органом в области
организации транспортного обслуживания населения, или собственной
производственной необходимостью. Деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей без
образования юридического лица, выполняющих регулярные пассажирские перевозки,
осуществляемая в соответствии с потребностью населения в оказании услуг по
перевозке, регламентируется договором на осуществление регулярных пассажирских
перевозок, заключаемым по результатам конкурса, проводимого в пределах своей
компетенции специально уполномоченным органом в области организации
транспортного обслуживания населения, с целью выбора перевозчиков, обеспечивающих
наиболее качественные и безопасные условия перевозок.
Согласно статье 15.1 данного Закона
Краснодарского края перевозчик не вправе выполнять пассажирские перевозки при
отсутствии соответствующей лицензии либо договора со специально уполномоченным
органом в области организации транспортного обслуживания населения в
соответствии с его компетенцией.
В соответствии с
подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N
184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" решение вопросов организации транспортного обслуживания
населения автомобильным транспортом в пригородное и межмуниципальное сообщение
также отнесено к полномочиям органов государственной власти.
При таких обстоятельствах суд сделал
правильный вывод о том, что, поскольку вопросы организации транспортного
обслуживания населения на территории субъекта Российской Федерации находятся в
компетенции субъекта Российской Федерации, то Законодательное Собрание
Краснодарского края приняло Закон "О пассажирских перевозках автомобильным
транспортом в Краснодарском крае" в соответствии со своей компетенцией.
В части признания недействующей статьи
15.1 указанного Закона Краснодарского края (в части заключения договора со
специально уполномоченным органом в области организации транспортного
обслуживания населения на осуществление регулярных маршрутных перевозок) суд
обосновано отказал в удовлетворении заявленного требования С.
Судом установлено, что оспариваемые
нормативные положения регулируют также и вопросы обеспечения безопасности
дорожного движения при перевозке пассажиров.
Подпунктом "б" статьи 72
Конституции Российской Федерации предусмотрено, что защита прав и свобод
человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной
безопасности отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации.
В соответствии со статьями 1 и 3
Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности
дорожного движения" регулирование в области безопасности дорожного
движения является одной из мер в защиту жизни, здоровья и имущества граждан, их
прав и законных интересов.
Организация мер по безопасности дорожного
движения осуществляется, в том числе, посредством выбора перевозчиков,
способных осуществить наиболее качественное и безопасное оказание услуг по
перевозке граждан на регулярных маршрутах.
Статьей 4
Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ в систему законодательства
Российской Федерации о безопасности дорожного движения включены законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которыми
осуществляется решение вопросов безопасности дорожного движения по вопросам, не
отнесенным к исключительной компетенции Российской Федерации (пункты 3 и 4
статьи 6 Федерального закона), устанавливаются мероприятия по организации
дорожного движения (статья 21
Федерального закона). Пункт 1 статьи 6 Федерального закона "О безопасности
дорожного движения" не относит к компетенции Российской Федерации вопросы
организации деятельности городского, пригородного и междугороднего транспорта.
Эти вопросы отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации.
Правоотношения, основанные на
пассажирских перевозках, возникают не только между перевозчиком и пассажиром -
потребителем услуг по перевозкам.
Статья 2 Федерального закона от 10
декабря 1995 года N 196-ФЗ относит к вопросам организации дорожного движения -
комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных
действий по управлению движением на дорогах, которые по своему содержанию
являются административными правоотношениями.
Статья 5 данного Федерального закона дает
перечень мер, направленных на обеспечение безопасности движения, которые не
могут регулироваться на основе равноправия сторон, а предполагают отношения на
уровне власти - подчинения, характерные для административных правоотношений. К ним отнесены, в частности, регулирование деятельности на
автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном
хозяйстве; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти,
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях
предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их
последствий; осуществление деятельности по организации дорожного движения;
осуществление государственного надзора и контроля за
выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов,
технических норм и других нормативных документов в области обеспечения
безопасности дорожного движения.
Данные правоотношения возникают также
между перевозчиком и уполномоченными органами государственной власти по
вопросам технического обеспечения безопасности движения, соблюдения
установленных технических, санитарных, кадровых и иных требований к
перевозчикам, которые не охватываются действием гражданского законодательства.
Оспариваемая правовая норма Закона
Краснодарского края от 7 июля 1999 года N 193-КЗ, как правильно указал в
решении суд, не регулирует гражданские правоотношения, носит
административно-правовой характер и в силу подпункта "б" статьи 72
Конституции Российской Федерации принята в пределах ведения субъекта Российской
Федерации.
Доводы заявителя о том, что оспариваемая
правовая норма нарушает его право на выполнение пассажирских перевозок по
маршрутам регулярного сообщения, поскольку обязывает заключать договор со
специально уполномоченным органом в области организации транспортного
обслуживания Краснодарского края и соблюдать договорные условия в то время, как для этого достаточно лишь получения лицензии,
проверены судом и признаны несостоятельными. Суд правильно указал, что конкурс
на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршруту
регулярного сообщения проводится в целях отбора перевозчиков, обеспечивающих
лучшие условия перевозки пассажиров и багажа, и является способом регулирования
транспортного обслуживания для удовлетворения потребностей населения в
безопасных и своевременных перевозках.
Организация конкурса и заключение в
последующем договора на осуществление регулярных маршрутных перевозок, как
правильно указал в решении суд, не направлены на недопущение, ограничение или
устранение конкуренции. Каждый перевозчик, имеющий лицензию на право перевозки
пассажиров, вправе принять участие в данном конкурсе. Конкурс носит открытый
характер, не содержит каких-либо дискриминационных условий для претендентов
либо ограничений для участия в нем. Получение лицензии само по себе не означает
право лицензиата на осуществление пассажирских перевозок без учета требований
нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации дорожного
движения.
Вывод суда о том, что Закон
Краснодарского края от 7 июля 1999 года N 193-КЗ "О пассажирских
перевозках автомобильным транспортом в Краснодарском крае" принят
законодательным органом субъекта Российской Федерации в пределах
предоставленной ему компетенции и не противоречит федеральному законодательству,
является правильным, основан на анализе действующего законодательства,
мотивирован, соответствует требованиям закона.
Доводы кассационной жалобы по существу
сводятся к неправильному истолкованию судом норм материального права, с чем
нельзя согласиться по указанным выше основаниям.
Нарушений судом норм материального и
процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному
разрешению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной
жалобе, судом не допущено.
Руководствуясь статьями 361, 366
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Краснодарского краевого суда от 5
марта 2008 года оставить без изменения, кассационного жалобу С. - без
удовлетворения.