Определение Верховного Суда РФ от 12.03.2008 N 93-Г08-1

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 12 марта 2008 г. N 93-Г08-1

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.

судей Соловьева В.Н. и Еременко Т.И.

рассмотрела в судебном заседании дело по заявлению прокурора Магаданской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений статьи 22 Закона Магаданской области от 5 декабря 2006 года N 771-ОЗ "О выборах главы муниципального образования", по кассационному представлению прокурора Магаданской области на решение Магаданского областного суда от 12 декабря 2007 г., которым ему отказано в удовлетворении заявленных требований.

Заслушав доклад по делу судьи Верховного Суда Российской Федерации Соловьева В.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей вынесенное по делу решение суда законным и обоснованным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

29 ноября 2006 года Магаданской областной Думой принят Закон N 771-ОЗ "О выборах главы муниципального образования", подписанный 5 декабря 2006 г. губернатором Магаданской области, и официально опубликованный в газете "Магаданская правда" N 140 (19661) от 12.12.2006.

В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Закона Магаданской области "О выборах главы муниципального образования" расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей, производятся избирательной комиссией муниципального образования за счет средств, выделенных на эти цели из местного бюджета, в порядке, установленном Федеральным законом, настоящим Законом. По решению органов государственной власти Магаданской области на указанные цели могут выделяться средства из областного бюджета.

Частями 1, 2, 3, 4 пункта 2 статьи 22 областного Закона предусмотрено, что председатель избирательной комиссии муниципального образования, председатели участковых комиссий распоряжаются денежными средствами, выделенными на подготовку и проведение выборов, и несут ответственность за соответствие финансовых документов решениям избирательных комиссий и представление отчетов о расходовании указанных средств в порядке и сроки, установленные настоящим Законом.

Средства, выделенные на подготовку и проведение выборов, избирательная комиссия муниципального образования распределяет между участковыми комиссиями не позднее чем за 20 дней до дня голосования. В случае проведения повторных выборов, а также в случае несвоевременного или не в полном объеме финансирования выборов избирательные комиссии распределяют указанные средства по мере их поступления.

Участковая комиссия не позднее чем через 10 дней со дня голосования представляет в избирательную комиссию муниципального образования отчет о поступлении на счет участковой комиссии средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, и расходовании этих средств.

Избирательная комиссия муниципального образования не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования итогов голосования и результатов выборов представляет в представительный орган муниципального образования отчет о расходовании бюджетных средств на выборы.

Не израсходованные избирательной комиссией муниципального образования средства, выделенные из соответствующего бюджета на подготовку и проведение выборов, не позднее чем через 30 дней после представления отчета о расходовании указанных средств, а также сведений о поступлении средств в избирательные фонды и расходовании этих средств возвращаются в доход соответствующего бюджета (пункт 3 статьи 22 Закона Магаданской области "О выборах главы муниципального образования").

Прокурор Магаданской области обратился в Магаданский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункта 1 статьи 22 Закона Магаданской области "О выборах главы муниципального образования" в части указания на то, что расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей, производятся избирательной комиссией муниципального образования за счет средств, выделенных на эти цели из местного бюджета, в порядке, установленном настоящим Законом, а также пунктов 2, 3 статьи 22 этого же Закона.

Оспаривая пункт 1 статьи 22 указанного Закона области, прокурор сослался на пункт 7 статьи 57 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных права и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которому порядок открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, другим комиссиям на подготовку и проведение выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, в органы местного самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума, эксплуатацию и развитие средств автоматизации, обучение организаторов выборов и избирателей и обеспечение деятельности комиссий, устанавливается избирательной комиссией субъекта Российской Федерации по согласованию с главным Управлением (национальным банком) Центрального банка Российской Федерации в субъекте Российской Федерации.

Как указал прокурор, оспариваемый пункт в части слов "настоящим Законом" противоречит пункту 7 статьи 57 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", поскольку данные вопросы отнесены Федеральным законом к компетенции избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.

По этим же основаниям, по его мнению, противоречат федеральному законодательству нормы, содержащиеся в пунктах 2, 3 статьи 22 Закона области, так как регламентируют порядок отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из местного бюджета избирательной комиссии на подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления.

В ходе судебного разбирательства прокурор изменил основания требований и просил признать пункт 1 статьи 22 в части слов "настоящим Законом", а также пункты 2, 3 статьи 22 Закона Магаданской области "О выборах главы муниципального образования", наряду с ранее указанными основаниями, также противоречащими статьям 9, 28, 31 и 241 Бюджетного кодекса РФ.

При этом сослался на то, что бюджетная система в соответствии со статьями 28, 31 Бюджетного кодекса РФ основана, в том числе, на принципе самостоятельности бюджетов, который означает: право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов.

В этой связи, по его мнению, пункт 1 статьи 22 в части слов "настоящим Законом" противоречит федеральному законодательству, поскольку установление законом области порядка перечисления средств местного бюджета, отчетности муниципальной избирательной комиссии перед представительным органом местного самоуправления противоречит принципам бюджетной системы РФ.

По этим же основаниям прокурор полагал противоречащими федеральному законодательству пункты 2, 3 статьи 22 оспариваемого Закона, которыми установлен порядок отчетности избирательной комиссии муниципального образования перед представительным органом местного самоуправления.

В судебном заседании прокурор заявленные требования поддержал, уточнив, что, по его мнению, пункт 1 статьи 22 в части слов "настоящим Законом", а также части 1, 2, 3 пункта 2 и пункт 3 статьи 22 Закона Магаданской области "О выборах главы муниципального образования" противоречат пункту 7 статьи 57 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а часть 4 пункта 2 статьи 22 оспариваемого областного Закона - вышеприведенным нормам Бюджетного кодекса РФ.

Представители заинтересованных лиц - Магаданской областной Думы, Избирательной комиссии Магаданской области с заявленными требованиями не согласились, указав, что оспариваемые нормы областного Закона приняты в пределах полномочий субъекта Российской Федерации - Магаданской области, не противоречат Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Бюджетному кодексу РФ, в связи с чем просили в их удовлетворении отказать.

Решением Магаданского областного суда от 12 декабря 2007 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационном представлении прокурора ставится вопрос об отмене состоявшегося по делу решения как вынесенного в силу неправильного применения судом норм материального права.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим оставлению без изменения, а кассационное представление прокурора без удовлетворения по следующим основаниям.

Согласно пунктам "б", "н" статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы обеспечения законности, защиты прав, свобод человека и гражданина, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии со статьей 48 Устава Магаданской области пунктами 1, 2 статьи 19 Закона Магаданской области "О Магаданской областной Думе" Магаданская областная Дума принимает законы Магаданской области. Порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории Магаданской области устанавливается Законом Магаданской области в пределах полномочий, определенных федеральным законом.

Согласно статье 60 Устава Магаданской области Законы Магаданской области вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты Магаданской области, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Закон Магаданской области от 5 декабря 2006 года N 771-ОЗ "О выборах главы муниципального образования", принятый Магаданской областной Думой 29 ноября 2006 года, официально опубликован в газете "Магаданская правда" от 12 декабря 2006 года N 140 (19661).

Согласно статье 37 Закона Магаданской области "О выборах главы муниципального образования" настоящий закон вступает в силу через десять дней после дня его официального опубликования.

Как следует из материалов дела и установлено судом, порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта, в том числе правил его опубликования, соблюден.

Судом принято во внимание, что статья 22 Закона Магаданской области "О выборах главы муниципального образования" включена в главу "Финансирование выборов" и регулирует вопросы финансового обеспечения подготовки и проведения выборов.

Судом также учтено, что право субъектов Российской Федерации в своих законах устанавливать порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов предусмотрено Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (часть 3 статьи 23).

Таким образом, суд правильно отметил, что вопросы финансового обеспечения подготовки и проведения выборов, в том числе проводимых на уровне муниципальных образований, входят в компетенцию субъекта Российской Федерации и могут регулироваться соответствующим законом.

В этой связи обоснованным является вывод суда о том, что оспариваемый закон принят законодательным органом в пределах предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий.

Следует согласиться и с суждением суда о том, что оспариваемые прокурором положения статьи 22 Закона области не противоречат федеральному законодательству.

Согласно пункту 1 статьи 22 Закона области расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей, производятся избирательной комиссией муниципального образования за счет средств, выделенных на эти цели из местного бюджета, в порядке, установленном как Федеральным законом, так и настоящим Законом. По решению органов государственной власти Магаданской области на указанные цели могут выделяться средства из областного бюджета.

Данная норма соответствует пункту 1 статьи 57 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ (в редакции от 24 июля 2007 года N 214-ФЗ).

В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Закона области председатель избирательной комиссии муниципального образования, председатели участковых комиссий распоряжаются денежными средствами, выделенными на подготовку и проведение выборов, и несут ответственность за соответствие финансовых документов решениям избирательных комиссий и представление отчетов о расходовании указанных средств в порядке и сроки, установленные настоящим Законом.

Согласно пункту 3 статьи 22 Закона области не израсходованные избирательной комиссией муниципального образования средства, выделенные из соответствующего бюджета на подготовку и проведение выборов, не позднее чем через 30 дней после представления отчета о расходовании указанных средств, а также сведений о поступлении средств в избирательные фонды и расходовании этих средств возвращаются в доход соответствующего бюджета.

Таким образом, оспариваемые прокурором положения пунктов 2, 3 статьи 22 Закона области соответствуют пункту 6 статьи 57 "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", которым установлено, что отчеты избирательных комиссий муниципальных образований о расходовании бюджетных средств на выборы представляются в представительные органы муниципальных образований. Председатели комиссий распоряжаются денежными средствами, выделенными на подготовку и проведение выборов, и несут ответственность за соответствие финансовых документов решениям комиссий по финансовыми вопросам и за представление отчетов о расходовании указанных средств в порядке и сроки, которые установлены законом (в данной норме понятие "закон" согласно пункту 17 статьи 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" означает также закон субъекта Российской Федерации).

Следует согласиться и с выводом суда о том, что доводы прокурора о несоответствии оспариваемых положений статьи 22 Закона области положениям пункта 7 статьи 57 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не основаны на законе.

Пунктом 7 статьи 57 названного Федерального закона установлено, что порядок открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, другим комиссиям на подготовку и проведение выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, в органы местного самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума, эксплуатацию и развитие средств автоматизации, обучение организаторов выборов и избирателей и обеспечение деятельности комиссий, устанавливается избирательной комиссией субъекта Российской Федерации по согласованию с главным управлением (национальным банком) Центрального банка Российской Федерации в субъекте Российской Федерации. Денежные средства перечисляются на счета, открываемые комиссиям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации, а в случае их отсутствия - в филиалах Сберегательного банка Российской Федерации.

Из содержания вышеназванной нормы Федерального закона следует, что ею предусмотрено право избирательной комиссии субъекта Российской Федерации самостоятельно (по согласованию с главным управлением (национальным банком) Центрального банка России в субъекте Российской Федерации) устанавливать порядок открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, другим комиссиям на подготовку и проведение выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, в органы местного самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума.

В силу указанных полномочий Избирательная комиссия Магаданской области по согласованию с Главным управлением Центрального банка России по Магаданской области постановлением от 4 мая 2007 года N 102/419 разработала и утвердила Инструкцию о порядке открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из местного бюджета избирательным комиссиям.

Правильно обращено внимание суда и на то, что право осуществлять правовое регулирование в части установления порядка, в котором избирательными комиссиями муниципальных образований будут производиться расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации федеральным законодательством не предоставлено.

При таких обстоятельствах суд обоснованно не выявил противоречия оспариваемых нормативных положений статьи 22 Закона области пункту 7 статьи 57 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

По мнению прокурора, оспариваемые положения Закона области противоречат статьям 9, 28, 31, 241 Бюджетного кодекса РФ, приняты с превышением полномочий в части установления порядка направления избирательной комиссией муниципального образования в представительный орган муниципального образования отчета о расходовании бюджетных средств на выборы, поскольку порядок этого должен определяться правовым актом соответствующего представительного органа.

Следует согласиться с доводом суда о несостоятельности указанного утверждения прокурора.

Анализ оспариваемых положений Закона Магаданской области "О выборах главы муниципального образования" позволяет сделать вывод о том, что статья 22 и иные положения Закона области не регулируют порядок представления информации представительным органам по оперативным, ежеквартальным и полугодовым отчетам об исполнении бюджета, в связи с чем оснований для признания их противоречащими Бюджетному кодексу РФ не усматривается.

Вопросы финансового обеспечения подготовки и проведения выборов, в том числе на уровне муниципальных образований, относятся к компетенции субъекта Российской Федерации и регулируются его законом, а не правовым актом органа местного самоуправления.

Судом правильно отмечено, что Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" является специальным по отношению к Бюджетному кодексу Российской Федерации, в силу чего при регулировании соответствующих правоотношений должны применяться нормы данного Закона, в том числе при определении прав и обязанностей участников этих отношений в процессе финансирования расходов на проведение выборов.

В связи с этим, как указал суд, нормы Бюджетного кодекса РФ подлежат применению к отношениям по финансированию расходов на проведение выборов с учетом особенностей, установленных Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Особые правила о порядке финансирования расходов на проведение выборов и контроля за расходованием бюджетных средств содержатся в пунктах 6, 7 статьи 57 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", которым оспариваемые прокурором положения Закона области соответствуют.

Как установлено судом, на основании пункта 6 статьи 57 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Законом области урегулированы порядок и сроки, в соответствии с которыми председатели комиссий распоряжаются денежными средствами, выделенными на подготовку и проведение выборов, и несут ответственность за оформление финансовых документов и за представление отчетов о расходовании указанных средств.

В результате тщательного исследования обоснованности заявленных прокурором требований, в силу сравнительного анализа оспариваемых им правовых норм Закона области и положений федерального законодательства судом сделан правильный по существу вывод об отсутствии оснований для признания их недействующими в силу противоречия нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также Федеральному закону от 12.06.2002 N 67-ФЗ.

Соглашаясь с указанным выводом, следует признать, что он сделан на основании установленных судом обстоятельств и в соответствии с правильным пониманием и применением норм избирательного законодательства.

С учетом изложенного решение Магаданского областного суда от 12 декабря 2007 г. является законным и обоснованным, в связи с чем подлежит оставлению без изменения.

Доводы кассационного представления прокурора сводятся к утверждению о неправильном применении и истолковании судом норм материального права, с чем нельзя согласиться в силу их несостоятельности.

Руководствуясь ст. 360 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Магаданского областного суда от 12 декабря 2007 г. оставить без изменения, кассационное представление прокурора Магаданской области без удовлетворения.