ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 21 ноября 2007 г. N 32-Г07-16

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.

судей Соловьева В.Н. и Макарова Г.В.

рассмотрела в судебном заседании от 21 ноября 2007 г. дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Саратовской области о признании недействующим в части постановления Правительства Саратовской области от 19 февраля 2007 г. N 51-П "О Правилах предоставления в 2007 году средств областного бюджета в форме субсидий и субвенций, предусмотренных подразделом "Сельское хозяйство и рыболовство" (в редакции постановления Правительства Саратовской области от 19 июня 2007 г. N 248-П по кассационной жалобе представителя Правительства Саратовской области и кассационному представлению прокурора на решение Саратовского областного суда от 7 сентября 2007 г., которым требование прокурора было частично удовлетворено.

Заслушав доклад по делу судьи Верховного Суда Российской Федерации Соловьева В.Н., объяснения представителя Правительства Саратовской области И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., поддержавшей доводы представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

установила:

 

19 февраля 2007 г. Правительством Саратовской области принято постановление N 51-П "О Правилах предоставления в 2007 году средств областного бюджета в форме субсидий и субвенций, предусмотренных подразделом "Сельское хозяйство и рыболовство".

Постановление официально опубликовано в Саратовской областной газете от 2 марта 2007 г. N 36 (1810).

Пунктом 1 постановления утверждены Правила предоставления в 2007 году средств областного бюджета в форме субсидий и субвенций, предусмотренных подразделом "Сельское хозяйство и рыболовство".

В виде приложения к Правилам утвержден Перечень первичных документов, на основании которых предоставляются субсидии и субвенции из областного бюджета.

Постановлением Правительства Саратовской области от 19 июня 2007 г. N 248-П в постановление были внесены изменения, коснувшиеся разделов V и VI Перечня, которое официально опубликовано в Саратовской областной газете от 22 июня 2007 г. N 52.

В соответствии с пунктом 2 Правил Министерство сельского хозяйства области согласно Закону Саратовской области "Об областном бюджете на 2007 год" является главным распорядителем средств областного бюджета 2007 года, предусмотренных подразделом "Сельское хозяйство и рыболовство" по следующим направлениям:

реализация областных целевых программ "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния Саратовской области на 2006 - 2010 годы", "Утилизация и захоронение непригодных и запрещенных к применению пестицидов в Саратовской области на 2006 - 2008 годы", "Содействие развитию персонала в Саратовской области на 2005 - 2007 годы";

утверждает перечень получателей, условия предоставления субсидий и субвенций (ставка, процент компенсации и другие).

Исполняющий обязанности прокурора Саратовской области обратился в суд с заявлением об оспаривании законности положений, содержащихся в п. 2 Правил, а также просил признать недействующими полностью разделы III, IV, VI, VIII Перечня первичных документов, на основании которых предоставляются субсидии и субвенции из областного бюджета, абзацы 4 и 5 п. 1 раздела V пункты 2, 4 - 13, 16 раздела V, а также абзац 3 п. 3 раздела V указанного Перечня.

В обоснование заявленных требований прокурор сослался на то, что эти нормы противоречат статьям 78, 179 Бюджетного кодекса РФ, поскольку случаи предоставления субсидий и субвенций, размер, условия и целевое назначение предоставления субсидии должны определяться только нормативным правовым актом представительного органа (законом или областной целевой программой), а не нормативным правовым актом органа исполнительной власти. В связи с этим прокурор полагает, что наделение Министерства сельского хозяйства области полномочиями утверждать условия предоставления субсидий и субвенций (ставка, процент компенсации и другие) является незаконным.

Областные целевые программы "Утилизация и захоронение непригодных и запрещенных к применению пестицидов в Саратовской области на 2006 - 2008 годы", "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния Саратовской области на 2006 - 2010 годы", "Содействие развитию персонала в Саратовской области на 2005 - 2007 года", утвержденные Законом Саратовской области от 29 декабря 2006 года N 152-ЗСО, расходы бюджета в форме субсидий и субвенций, в том числе предоставление субсидий и субвенций гражданам и юридическим лицам, не предусматривают. Следовательно, абзац 2 пункта 2 Правил, предусматривающий при реализации указанных областных целевых программ расходование средств областного бюджета в форме субсидий и субвенций гражданам и юридическим лицам, противоречит статье 78 Бюджетного кодекса РФ.

Разделы III и IV Перечня предусматривают расходы, по своей форме являющиеся субсидиями. Однако федеральным и областным законодательством предоставление субсидий на цели, указанные в данных разделах, не установлено, в связи с чем Правительство Саратовской области, предусмотрев предоставление субсидий на компенсацию части стоимости дизельного топлива, в противоречие со статьей 78 Бюджетного кодекса РФ вышло за пределы полномочий.

По тем же основаниям противоречат ст. 78 Бюджетного кодекса РФ и областному законодательству разделы V, VII и VIII Перечня.

Противоречат статье 78 Бюджетного кодекса РФ и областному законодательству абзацы 4 и 5 пункта 1, пункт 2, абзац 3 пункта 3, пункты 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 и 16 раздела V Перечня, поскольку устанавливают случаи предоставления субсидий при отсутствии правовых оснований, предусмотренных законом области и областной целевой программой "Развитие агропромышленного комплекса Саратовской области до 2010 года".

По мнению прокурора, указание в данной программе на субсидирование развития элитного семеноводства, племенного животноводства, овцеводства и птицеводства нельзя признать определением случаев предоставления субсидий.

В письменном возражении представитель Правительства Саратовской области по доверенности А. просил в удовлетворении заявления прокурора отказать, указав на то, что оспариваемые нормы не противоречат статье 78 Бюджетного кодекса РФ, приняты в соответствие с областным законодательством, областной целевой программой "Развитие агропромышленного комплекса Саратовской области до 2010 года", федеральной целевой программой "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 99, которые предусматривают предоставление субсидий на цели, указанные в разделах III, IV, V, VI Перечня.

В судебном заседании представители Правительства Саратовской области по доверенностям И. и Г. с заявленными прокурором требованиями не согласились, просили в их удовлетворении отказать, сославшись на то, что статье 78 Бюджетного кодекса РФ и областному законодательству оспариваемые нормы не противоречат.

Решением Саратовского областного суда от 7 сентября 2007 г. заявленные прокурором требования были удовлетворены частично.

Суд признал недействующими со дня вступления решения в законную силу п. 2 Правил предоставления в 2007 году средств областного бюджета в форме субсидий и субвенций, предусмотренных подразделом "Сельское хозяйство и рыболовство", утвержденных постановлением Правительства Саратовской области от 19 февраля 2007 г. N 51-П (в редакции постановления Правительства Саратовской области от 19 июня 2007 г. N 248-П), в части слов "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния Саратовской области на 2006 - 2010 годы", "Утилизация и захоронение непригодных и запрещенных к применению пестицидов в Саратовской области на 2006 - 2008 годы", "Содействие развитию персонала в Саратовской области на 2005 - 2007 годы".

Суд также удовлетворил требования прокурора и признал недействующими: абзацы 4 и 5 пункта 1, абзац 3 пункта 3, пункты 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13 и 16 раздела V, разделы VI, VII, VIII Перечня первичных документов, на основании которых предоставляются субсидии и субвенции из областного бюджета - Приложения к Правилам предоставления в 2007 году средств областного бюджета в форме субсидий и субвенций, предусмотренных подразделом "Сельское хозяйство и рыболовство", утвержденным постановлением Правительства Саратовской области от 19 февраля 2007 г. N 51-П (в редакции постановления Правительства Саратовской области от 19 июня 2007 г. N 248-П).

В остальной части требования прокурора оставлены судом без удовлетворения.

Не соглашаясь с указанным решением суда в удовлетворенной части, представитель Правительства Саратовской области в кассационной жалобе просит отменить его как вынесенное с нарушением норм бюджетного законодательства.

В кассационном представлении прокурора ставится вопрос об отмене решения суда в части оставления заявленных требований прокурора без удовлетворения.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы и представления прокурора, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит вынесенное по данному делу решение суда подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.

Судом правильно учтено, что в силу требований бюджетного законодательства органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, в пределах своей компетенции.

Расходы бюджета субъекта Российской Федерации осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ (пункт 1 статьи 26.14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).

В соответствие со статьей 69 Бюджетного кодекса РФ предоставление бюджетных средств осуществляется в форме субсидий и субвенций, которые предоставляются физическим и юридическим лицам.

Частью 1 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ определено, что предоставление субсидий и субвенций, в том числе на оказание материальной поддержки их получателей, допускается из бюджетов субъектов Российской Федерации - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации.

Подпунктом "г" пункта 2 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что законом субъекта Российской Федерации утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.

Анализируя указанные положения федерального законодательства, суд правильно обратил внимание на то, что под термином "случай" следует понимать цели предоставления физическим и юридическим лицам материальной поддержки из бюджета субъекта Российской Федерации в виде субсидий и субвенций в строгом соответствии с федеральными целевыми программами, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В этой связи пункт 2 Правил, разделы VI, VII и VIII Перечня, абзацы 4 и 5 пункта 1, абзац 3 пункта 3, пункты 6, 7, 9, 10, 11, 13 и 16 раздела V Перечня устанавливают цели предоставления субсидий юридическим лицам:

реализация областных целевых программ "Утилизация и захоронение непригодных и запрещенных к применению пестицидов в Саратовской области на 2006 - 2008 годы" "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния Саратовской области на 2006 - 2010 годы", "Содействие развитию персонала в Саратовской области на 2005 - 2007 года";

агрохимическая мелиорации почв, авансирование в размере 30 процентов от стоимости работ;

гидромелиорация земель, сельскохозяйственное водоснабжение и заполнение рыбохозяйственных водоемов;

подготовка мелиоративного комплекса области к поливному сезону;

мелиорация рыбохозяйственных водоемов;

инвентаризация непригодных и запрещенных к применению пестицидов, имеющихся на территории области;

разработка проектно-сметной документации на проведение работ по утилизации и захоронению непригодных и запрещенных к применению пестицидов и связанных с этим мероприятий;

работа по утилизации и захоронению непригодных и запрещенных к применению пестицидов и связанных с этим мероприятий;

оплата кредиторской задолженности;

развитие центра оценка персонала и создание комплексного банка данных руководителей и специалистов агропромышленного комплекса области;

мероприятия по защите растений (химическая обработка сельскохозяйственных угодий против особо опасных вредителей и вредителей, имеющих массовое распространение, проведение фитосанитарного мониторинга ФГУ "Станция защиты растений Саратовской области");

сельхозтоваропроизводителям области, участвующим в проекте "Агрохимическая, агроэкологическая характеристика почв и научно обоснованная система удобрений" и заключившим договоры на выполнение работ по агрохимическому мониторингу за состоянием почвенного плодородия с одной из федеральных государственных учреждений станций агрохимической службы "Саратовская", "Балашовская" и "Ершовская";

молочное скотоводство;

развитие мясного скотоводства и продовольственного рынка;

мероприятия по технической политике;

развитие перерабатывающих отраслей АПК;

пополнение фонда гарантий и поддержки сельскохозяйственных кооперативов;

кадровое обеспечение агропромышленного комплекса;

санитарно-оздоровительные мероприятия.

Вместе с тем, как установлено судом в ходе тщательного выяснения обоснованности заявленного прокурором требования, субсидии из областного бюджета юридическим лицам на указанные цели в 2007 году федеральной целевой программой "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 99, федеральными законами, Законом Саратовской области "Об областном бюджете на 2007 год" от 13 декабря 2006 г. N 139-ЗСО (с последующими изменениями), Законом Саратовской области "Об областных целевых программах" от 29 декабря 2006 г. N 152-ЗСО (с последующими изменениями), областными целевыми программами "Утилизация и захоронение непригодных и запрещенных к применению пестицидов в Саратовской области на 2006 - 2008 годы", "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния Саратовской области на 2006 - 2010 годы", "Содействие развитию персонала в Саратовской области на 2005 - 2007 годы", не утверждены.

Более того, судом установлено, что Законом Саратовской области "Об областном бюджете на 2007 год", Законом "Об областных целевых программах" и областными целевыми программами Правительству Саратовской области не предоставлялись полномочия по направлению субсидий на иные цели.

С указанным суждением суда следует согласиться в силу его обоснованности.

При таких обстоятельствах необходимо признать правильным вывод суда о том, что указанные выше нормы Правил и Перечня, устанавливающие случаи предоставления субсидий из областного бюджета юридическим лицам, не предусмотренные в федеральных целевых программах, федеральных законах, областных целевых программах и законах Саратовской области, приняты Правительством Саратовской области с превышением полномочий, установленных законодательством, имеющим большую юридическую силу.

Суд обоснованно указал в этой связи, что Правительство Саратовской области, предусмотрев в оспариваемых нормах случаи предоставления субсидий, не предусмотренные нормативными правовыми актами, превысило предоставленные ему полномочия.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ (с последующими изменениями) целевые статьи и виды расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации утверждаются законами о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий год. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают идентичность построения функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в части целевых статей и видов расходов.

В приложении N 5 к названному Федеральному закону утвержден Перечень видов расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, устанавливающий коды видов расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, для субсидий - 197, для мероприятий в области сельскохозяйственного производства - 342.

В соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 8 декабря 2006 г. N 168н, по подразделу 0405 "Сельское хозяйство и рыболовство" отражается предоставление субсидий в указанной сфере.

По виду расходов 197 отражаются бюджетные средства, предоставляемые физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов, не отнесенных к другим видам расходов.

По виду расходов 342 отражаются:

субсидии на поддержку садоводства и виноградарства;

расходы на противоэпизоотические мероприятия;

расходы на проведение семинаров, издание методической литературы;

расходы на научно-технические разработки и другие мероприятия в области сельскохозяйственного производства.

В то же время, как установлено судом, в Приложениях N 9 (Ведомственная структура расходов областного бюджета на 2007 год) и N 38 (Распределение расходов областного бюджета на 2007 год по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации), утвержденных Законом Саратовской области "Об областном бюджете на 2007 год", по подразделу "Сельское хозяйство и рыболовство", не отражено предоставление субсидий на реализацию программных мероприятий областных целевых программ "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния Саратовской области на 2006 - 2010 годы", "Утилизация и захоронение непригодных и запрещенных к применению пестицидов в Саратовской области на 2006 - 2008 годы", "Содействие развитию персонала в Саратовской области на 2005 - 2007 годы", и не указан код вида расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации 197, отражающий предоставление средств областного бюджета в форме субсидий на реализацию мероприятий данных областных целевых программ.

В этой связи судом правильно обращено внимание на то, что эти расходы не относятся к субсидиям, являющимся самостоятельной формой расходования бюджета и имеющим не связанное с другими формами расходования бюджета иное правовое регулирование.

Кассационная инстанция считает обоснованными и по существу правильными выводы суда, сделанные на основе представленных сторонами доказательств о том, что указание в областных целевых программах "Утилизация и захоронение непригодных и запрещенных к применению пестицидов в Саратовской области на 2006 - 2008 годы", "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния Саратовской области на 2006 - 2010 годы", "Содействие развитию персонала в Саратовской области на 2005 - 2007 годы" на финансирование их мероприятий за счет средств федерального, областного бюджетов, внебюджетных источников, в том числе собственных средств организаций, само по себе не свидетельствует о том, что финансирование этих программ осуществляется именно в форме субсидий, поскольку, как было установлено, субсидии из областного бюджета на реализацию мероприятий этих программ Законом Саратовской области "Об областном бюджете на 2007 год" и Законом Саратовской области "Об областных целевых программах" не утверждены.

В силу части 2 статьи 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

При таких обстоятельствах следует признать обоснованным вывод суда о том, что пункт 2 Правил в части слов "Утилизация и захоронение непригодных и запрещенных к применению пестицидов в Саратовской области на 2006 - 2008 годы", "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния Саратовской области на 2006 - 2010 годы", "Содействие развитию персонала в Саратовской области на 2005 - 2007 годы", а также разделы VI, VII, VIII Перечня, абзацы 4 и 5 пункта 1, абзац 3 пункта 3, пункты 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13 и 16 раздела V Перечня, противоречат федеральному законодательству, в связи с чем являются недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Относительно требования прокурора о признании недействующими остальных оспариваемых им норм Правил и Перечня суд не нашел оснований к их удовлетворению.

Следует согласиться с выводом суда о том, что пункт 2 Правил в части слов "условия предоставления субсидий и субвенций (ставка, процент компенсации и другие)" не устанавливает случаев предоставления субсидий и субвенций, в связи с чем его принятие Правительством Саратовской области не противоречит части 1 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ, которая содержит перечень таких "случаев".

Данный пункт в системной связи с другими нормами Правил и Перечня относится к вопросам предоставления субсидий, а не субвенций, поэтому и в этой части у суда не имелось оснований для признания его недействующим.

Статьей 22 Закона Саратовской области "Об областном бюджете на 2007 год" предусмотрено, что правила предоставления в 2007 году юридическим лицам средств областного бюджета в форме субсидий и субвенций в соответствии с законами области и областными целевыми программами утверждаются Правительством области.

В силу статьи 2 Закона Саратовской области "О бюджетном процессе в Саратовской области" от 9 марта 2006 г. N 23-ЗСО правовыми актами Правительства области устанавливаются порядок реализации областных целевых программ.

В этой связи судом сделан правильный вывод о том, что Правительство Саратовской области, установив в п. 2 Правил условия предоставления субсидий (ставка, процент компенсации и других) действовало в пределах предоставленных ему полномочий.

Проведенный правовой анализ оспариваемых прокурором положений законодательства области позволил суду сделать вывод о том, что разделы III и IV, пункты 2, 4, 5, 8 раздела V Перечня, предусматривающие субсидирование части затрат на приобретение дизельного топлива, использованного на проведение сезонных сельскохозяйственных работ, компенсации части затрат сельскохозтоваропроизводителей по закладке и уходу за многолетними насаждениями, компенсации части затрат на поддержку племенного животноводства, на развитие элитного семеноводства, птицеводства и овцеводства, приняты Правительством Саратовской области в пределах предоставленной компетенции и федеральному законодательству не противоречат.

Этим суд и обосновал свой отказ в удовлетворении требования прокурора в части пункта 2 Правил.

Поскольку сделанные судом выводы основаны на установленных по делу обстоятельствах и правильной правовой оценке, представленных сторонами доказательствах, отвечающих принципам относимости и допустимости, то вынесенное по данному делу решение суда следует признать законным и обоснованным, в связи с чем подлежащим оставлению без изменения.

Кассационная жалоба, как и представление прокурора, удовлетворению не подлежат, так как, не опровергая сделанные судом выводы, содержат лишь доводы о несогласии с правовой оценкой судом выявленных обстоятельств, и правильностью толкования норм бюджетного законодательства, что не может рассматриваться в качестве оснований к отмене решения суда в кассационном порядке.

С учетом изложенного, руководствуясь ст. ст. 360, 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

определила:

 

решение Саратовского областного суда от 7 сентября 2007 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Саратовской области и кассационное представление прокурора без удовлетворения.