ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 5 мая 2010 г. N ГКПИ10-61
Верховный Суд Российской Федерации в
составе:
судьи Верховного Суда Российской
Федерации ЕмышевоЙ В.А.,
при секретаре Т.,
с участием прокурора Кротова В.А.,
рассмотрев в
открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению МУП города Хабаровска
"Водоканал" о признании недействующими абзаца третьего пункта 2
Приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31
октября 2008 г. N 288 "Об утверждении Административного регламента
Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по
исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы
загрязняющих веществ в окружающую
среду" и пунктов 8.2, 10.2 Административного регламента, утвержденного
указанным Приказом,
установил:
Приказом Министерства природных ресурсов
и экологии Российской Федерации от 31 октября 2008 г. N 288 утвержден
Административный регламент Федеральной службы по экологическому,
технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по
выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду
(пункт 1) (далее - Административный регламент). Приказ зарегистрирован в
Министерстве юстиции Российской Федерации 26 ноября 2008 г. N 12741 и
официально опубликован в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти", N 49, 8 декабря 2008 г.
Пунктом 2 Приказа
Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 октября
2008 г. N 288 (далее - Приказ) признаны утратившими силу нормативные правовые
акты Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору
(далее - Ростехнадзор), в том числе Приказ от 20
февраля 2007 г. N 87 "Об утверждении Инструкции об организации работы
Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ,
устанавливающих лимиты на выбросы и сбросы".
В пункте 8.2 Административного регламента
приведен перечень документов, которые необходимо представить вместе с
заявлением в территориальный орган Ростехнадзора для
получения разрешения на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду.
Пунктом 10.2 Административного регламента
предусмотрены основания для отказа в выдаче разрешения на сбросы загрязняющих
веществ в окружающую среду.
МУП города Хабаровска
"Водоканал" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с
заявлением о признании недействующим Приказа в части признания утратившим силу
Приказа Ростехнадзора от 20 февраля 2007 г. N 87
(абзац третий пункта 2 Приказа); пунктов 8.2, 10.2
Административного регламента, предусматривающих предоставление установленных
лимитов на сбросы для каждого выпуска сточных и (или) дренажных вод и отказ в
выдаче разрешения в случае непредставления установленных лимитов на сбросы, по
тем основаниям, что оспариваемые положения не соответствуют статье 23
Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей
среды" (далее - Федеральный закон от 10 января 2002
г. N 7-ФЗ), пункту 7 Порядка разработки и утверждения административных
регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных
услуг), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11
ноября 2005 г. N 679, и пункту 5.3.3.5 Положения о Федеральной службе по
экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденному
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 401, и
нарушают право заявителя на свободу экономической деятельности, создают
препятствия к осуществлению им предпринимательской деятельности.
В обоснование
заявленных требований указало, что оспариваемый Приказ не содержит механизма
установления лимитов и не может применяться, пока не будет доработан в этой
части, в него не вошли положения Инструкции об организации работы Федеральной
службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по выдаче
разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, устанавливающих лимиты на
выбросы и сбросы, которая оспариваемым Приказом признана утратившей силу.
В судебном заседании представители МУП
города Хабаровска "Водоканал" Б.Т., Д., Я., И. уточнили заявленные
требования, просили признать недействующими абзаца третьего пункта 2 Приказа,
абзац шестой пункта 8.2, абзац второй пункта 10.2 Административного регламента
в части лимитов на сбросы, обосновывая их вышеприведенными доводами.
Представители
Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее -
Минприроды России) Б.А., Г., П., Министерства юстиции Российской Федерации М.,
Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору К.Н.,
Федерального агентства водных ресурсов К.С., возражая против доводов заявителя,
пояснили, что Приказ издан в установленном законодательством Российской
Федерации порядке и в пределах полномочий федеральных органов исполнительной
власти, оспариваемые нормы не
противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, не нарушают законных прав
и интересов заявителя.
Выслушав доводы представителей заявителя,
возражения представителей заинтересованных лиц, проверив материалы дела,
заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Кротова В.А., полагавшего в удовлетворении заявления отказать, Верховный Суд
Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных
требований.
Согласно Порядку разработки и утверждения
административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления
государственных услуг) административные регламенты разрабатываются федеральными
органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится
исполнение соответствующей государственной функции (предоставление
государственной услуги), на основе федеральных законов, нормативных правовых актов
Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (пункт 3);
административные регламенты, разработанные федеральными службами и федеральными
агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, утверждаются в
установленном порядке федеральным министром по представлению руководителей
соответствующих федеральных служб, федеральных агентств, если иное не
установлено федеральным законом (пункт 9).
Ростехнадзор согласно Положению о нем находится в ведении Министерства природных
ресурсов и экологии Российской Федерации (пункт 2), выдает разрешения на
выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные
физические воздействия на атмосферный воздух (пункт 5.3.3.5).
Оспариваемый Административный регламент
разработан Ростехнадзором, утвержден Приказом
Минприроды России от 31 октября 2008 г. N 288 и определяет порядок, сроки и
последовательность действий Ростехнадзора по
исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы
загрязняющих веществ в окружающую среду, т.е. в установленном порядке и в
пределах компетенции.
В соответствии с
пунктами 7, 8 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных
Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009,
пунктом 7 Порядка разработки и утверждения административных регламентов
исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)
одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть
подготовлены предложения об изменении или признании утратившими силу соответствующих ранее
изданных актов или их частей; если при подготовке нормативного правового акта
выявились необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее
изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу
нескольких актов, то в целях их упорядочения разрабатывается единый новый акт.
В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных
актах нормативные предписания, которые сохраняют свою силу.
Указом Президента
Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 Министерство природных ресурсов
Российской Федерации было преобразовано в Министерство природных ресурсов и
экологии Российской Федерации с передачей ему функции по выработке и реализации
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны
окружающей среды и в его ведение был передан Ростехнадзор
(пункт 7). Ростехнадзор с
10 июня 2008 г. не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности
нормативно-правовое регулирование (пункт 5 Изменений, которые вносятся в
Постановление Правительства Российской Федерации, утвержденных Постановлением
Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404).
В связи с чем
Минприроды России, утвердив Административный регламент Ростехнадзора
по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы
загрязняющих веществ в окружающую среду, обоснованно признало утратившим силу
Приказ Ростехнадзора от 20 февраля 2007 г. N 87,
определяющий порядок организации работы Ростехнадзора
по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, устанавливающих
лимиты на выбросы и сбросы.
В силу статьи 23
Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ нормативы допустимых выбросов и
сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных
и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и
иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на
окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических
нормативов (часть 1); при
невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и
микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе
разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране
окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или)
реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения
установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и
микроорганизмов. Установление лимитов на выбросы и сбросы допускается
только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами
исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области
охраны окружающей среды (часть 3); выбросы и сбросы химических веществ, в том
числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду в
пределах установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и
микроорганизмов, лимитов на выбросы и сбросы допускаются на основании
разрешений, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими
государственное управление в области охраны окружающей среды (часть 4).
Из приведенных норм Федерального закона
следует, что нормативы предельно допустимых выбросов (сбросов) и лимиты на
выбросы (сбросы) устанавливаются в соответствующих разрешениях на выбросы
(сбросы) загрязняющих веществ, выданных органами исполнительной власти,
осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.
Административным
регламентом установлено, что для получения разрешения на сбросы хозяйствующий
субъект должен представить в территориальный орган Ростехнадзора
заявление и документы, в том числе нормативы допустимых сбросов, утвержденные в
установленном порядке, для каждого выпуска сточных и (или) дренажных вод,
установленные лимиты на сбросы для каждого выпуска сточных и (или) дренажных
вод (пункт 8.2); истечение
срока действия утвержденных в установленном порядке нормативов допустимых
сбросов и лимитов на сбросы является основанием для отказа в выдаче разрешения
(пункт 10.2); конечным результатом исполнения государственной функции по выдаче
разрешений на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду является выдача
разрешений на сбросы либо предоставление мотивированного отказа в выдаче
указанных разрешений (пункт 5).
Таким образом, установленная
Административным регламентом обязанность хозяйствующего субъекта представить
для получения разрешения на сбросы установленные
лимиты на сбросы, соответствует частям 1, 3 статьи 23 Федерального закона от 10
января 2002 г. N 7-ФЗ. Аналогичное положение содержалось и в подпункте
"г" пункта 3 ранее действовавшей Инструкции об организации выдачи
разрешений на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (водные объекты), утвержденной
Приказом Ростехнадзора от 10 июля 2006 г. N 675.
Довод заявителя о
том, что Административный регламент не содержит механизма установления лимитов,
не является основанием для признания оспариваемых правовых норм недействующими,
поскольку данный нормативный правовой акт, как и признанный утратившим силу
Приказ Ростехнадзора от 20 февраля 2007 г. N 87, не
регулирует процедуру установления нормативов и лимитов на выбросы, сбросы
загрязняющих веществ в окружающую среду, а лишь определяет порядок выдачи разрешений.
Несостоятельным является довод заявителя
о том, что отсутствует механизм установления лимитов, в связи
с чем получить разрешение на сбросы загрязняющих веществ в пределах лимитов
является невозможным.
Порядок утверждения нормативов допустимых
сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей
установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2007 г.
N 469. В соответствии с указанным Порядком нормативы
допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для
водопользователей утверждает Федеральное агентство водных ресурсов по
согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу
окружающей среды, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав
потребителей и благополучия человека, Федеральным агентством по рыболовству и
Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору на
основании предложений водопользователей, подготовленных в соответствии с
нормативами допустимого воздействия на водные объекты, разработанными в
порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 30
декабря 2006 г. N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого
воздействия на водные объекты".
Несоответствие оспариваемого акта
федеральному законодательству заявитель, по существу, усматривает в отсутствии
в нем положений, непосредственно определяющих порядок установления лимитов на
сбросы, т.е. указывает на необходимость ее дополнения целесообразными, с его
точки зрения, положениями. Между тем суд не вправе в порядке гражданского
судопроизводства вмешиваться в нормотворческую деятельность органа
государственной власти, определять содержание издаваемых им актов, обязывать
его принять тот или иной нормативный акт, внести в него изменения либо
дополнения.
Поскольку Приказ
Минприроды России от 31 октября 2008 г. N 288 издан в установленном
законодательством Российской Федерации порядке и в пределах полномочий
федеральных органов исполнительной власти, оспариваемые нормативные положения
не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту,
имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов
заявителя, то в соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального
кодекса Российской Федерации в удовлетворении
заявленных требований надлежит отказать.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 253
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд
Российской Федерации
решил:
заявление МУП
города Хабаровска "Водоканал" о признании недействующими абзаца третьего
пункта 2 Приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской
Федерации от 31 октября 2008 г. N 288 "Об утверждении Административного
регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному
надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы,
сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду" и пунктов 8.2, 10.2
Административного регламента, утвержденного указанным Приказом, - оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в
Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со
дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
В.А.ЕМЫШЕВА