ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 11 ноября 2009 г. N 47-Г09-50

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.

судей Анишиной В.И.,

Борисовой Л.В.

при секретаре Росляковой Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Оренбургской области о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 28.1 Закона Оренбургской области от 24 декабря 2008 года N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов",

по кассационному представлению исполняющего обязанности прокурора Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 6 августа 2009 года, которым отказано в удовлетворении заявления исполняющего обязанности прокурора Оренбургской области о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 28.1 Закона Оренбургской области от 24 декабря 2008 года N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., объяснения представителя Законодательного собрания Оренбургской области Захарова А.Г., возражавшего против доводов кассационного представления, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда отменить, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

установила:

 

постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 24 декабря 2008 года N 2730 принят Закон Оренбургской области от 24 декабря 2008 года N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" (далее - Закон), опубликованный в издании газеты "Южный Урал", N 218-226 (специальный выпуск N 64 с документами Законодательного Собрания Оренбургской области), 31 декабря 2008 года.

Законом Оренбургской области от 21 апреля 2009 года N 2904/624-IV-ОЗ опубликованным в издании газеты "Южный Урал", N 62 - 64 (специальный выпуск N 69 с документами Законодательного Собрания Оренбургской области), 30 апреля 2009 года ("Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области", 15 апреля 2009 года, 28 заседание, I часть) Закон Оренбургской области от 24 декабря 2008 года N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" дополнен статьей 28.1 в следующей редакции:

Правительству области ежемесячно в срок до 20 числа направлять в Законодательное Собрание области отчеты об исполнении областного и местных бюджетов".

Исполняющий обязанности прокурора Оренбургской области обратился в Оренбургский областной суд с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 28.1 Закона Оренбургской области от 24 декабря 2008 года N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов".

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что оспариваемая им норма Закона нарушает бюджетные права Правительства Оренбургской области и муниципальных образований в части периодичности представления отчета об исполнении бюджетов, а также незаконно обязывает Правительство Оренбургской области представлять отчет об исполнении не только областного бюджета, но и бюджета муниципального образования, что противоречит статьям 154 и 264.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Законом Оренбургской области от 6 июля 2009 года N 3053/647-IV-ОЗ статья 28.1 Закона Оренбургской области от 24 декабря 2008 года N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" после слов "направлять в Законодательное Собрание области" дополнена словами "и размещать на официальном сайте Правительства Оренбургской области".

В судебном заседании участвующий в деле прокурор уточнил заявленные требования, просил суд признать противоречащей федеральному законодательству и недействующей статью 28.1 Закона Оренбургской области от 24 декабря 2008 года N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" в редакции Закона Оренбургской области от 6 июля 2009 года N 3053/647-IV-ОЗ "О внесении изменений в Закон Оренбургской области "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" по основаниям, изложенным в первоначальном заявлении.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации определены предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации и т.д.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу.

Статьей 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации.

Во исполнение указанных полномочий постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 24 декабря 2008 года N 2730 принят Закон Оренбургской области от 24 декабря 2008 года N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" статья 28.1 которого обязывает Правительство области ежемесячно в срок до 20 числа направлять в Законодательное Собрание области и размещать на официальном сайте Правительства Оренбургской области отчеты об исполнении областного и местных бюджетов (в ред. Закона Оренбургской области от 6 июля 2009 года N 3053/647-IV-ОЗ).

Отказывая в удовлетворении заявления исполняющего обязанности прокурора Оренбургской области, суд, руководствуясь подпунктом "а" части 4 статьи 5 от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", исходил из того, что законодательные органы вправе осуществлять контрольные функции и в связи с этим получать информацию об исполнении бюджетов от исполнительного органа области - Правительства. При этом, по мнению суда, Закон не ограничивает право законодательного органа области какими-либо сроками и необходимую для осуществления контроля за исполнением бюджета информацию законодатель вправе получать в любое время, с любой периодичностью.

Кроме того, суд пришел к выводу о том, что представление ежемесячной отчетности предусмотрено Инструкцией о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 13 ноября 2008 года N 128н.

Выводы суда, изложенные в решении, основаны на неправильном применении норм материального права. С указанными выводами суда Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации согласиться не может по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 статьи 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации участниками бюджетного процесса, в том числе являются законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований).

Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами государственной власти субъектов Российской Федерации, устанавливаются настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, а также в установленных ими случаях иными нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В силу положений статьи 153 Бюджетного кодекса Российской Федерации законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с настоящим Кодексом и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации.

Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, осуществляют иные полномочия, определенные настоящим Кодексом и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения (пункт 1 статьи 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 3 статьи 264.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная отчетность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является годовой. Отчет об исполнении бюджета является ежеквартальным.

Отчет об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией и направляется в соответствующий законодательный (представительный) орган и созданный им орган государственного (муниципального) финансового контроля.

Годовые отчеты об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местных бюджетов подлежат утверждению соответственно федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования (пункт 2 статьи 264.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Анализ вышеназванного Федерального закона свидетельствует о том, что федеральным законодательством предусмотрены как виды, так и периодичность представления отчетов об исполнении бюджета. Ежемесячная периодичность представления отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации федеральным законодательством не предусмотрена. При этом Бюджетным кодексом Российской Федерации законодательным органам субъектов Российской Федерации не предоставлено полномочий устанавливать дополнительные виды бюджетной отчетности, либо устанавливать иную, нежели установлена в Бюджетном кодексе Российской Федерации периодичность представления отчетов об исполнении бюджета исполнительными органами субъекта Российской Федерации.

Доводы Законодательного Собрания Оренбургской области о том, что оспариваемая норма принята в целях осуществления парламентского контроля и реализации принципа прозрачности (открытости) в бюджетной сфере в соответствии с положениями статей 36 и 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации основаны на неправильном истолковании норм материального права и не могут быть приняты во внимание, поскольку финансовый контроль, осуществляемый органами законодательной власти, может быть признан правомерным только в форме, установленной федеральным законодательством. При этом последующий контроль законодательные органы осуществляют в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Виды таких отчетов устанавливаются федеральным законом (п. 3 ст. 264-2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Следовательно, полномочия законодательных органов по осуществлению контрольных функций в бюджетной сфере и в связи с этим их право получать информацию об исполнении бюджетов от исполнительного органа области - Правительства, установленные подпунктом "а" части 4 статьи 5 от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" могут осуществляться в бюджетной сфере только при соблюдении требований федерального законодательства, т.е. в форме, в частности, последующего контроля в отношении установленных в Бюджетном кодексе РФ видов отчетов (годового и квартального).

Таким образом, является ошибочной ссылка суда на Инструкцию о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденную приказом Министерства финансов Российской Федерации от 13 ноября 2008 г. N 128н, поскольку согласно пункту 1 указанной Инструкции составление и представление ежемесячных отчетов об исполнении бюджетов возлагается на финансовые органы, определение которых содержится в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации и к числу которых правительство как орган государственной власти субъекта Российской Федерации не отнесен. Месячная отчетность об исполнении бюджетов предусмотрена как текущая отчетность получателей и распорядителей бюджетных средств, непосредственно указанных в ведомственной структуре расходов бюджета. Составление же правительством субъекта Российской Федерации отчета об исполнении областного бюджета в целом, что предполагает консолидированный отчет по бюджету субъекта и местным бюджетам (а, соответственно, и обязанность представления его законодательному органу субъекта Российской Федерации) федеральным законодательством, в том числе, и названной инструкцией, не предусмотрено.

Следовательно, оспариваемая норма закона субъекта принята законодательным органом субъекта по вопросу, урегулированному федеральным законом, и не соответствует его содержанию в части установления периодичности представления отчетов об исполнении областного бюджета, при этом законодательным органом на орган исполнительной власти субъекта возложены дополнительные обязанности (по представлению ежемесячно отчета об исполнении областного и местных бюджетов), не предусмотренные федеральным бюджетным законодательством, что противоречит положениям статьи 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Одновременно принятием оспариваемой нормы неправомерно расширены полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации, что противоречит статье 153 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей, что полномочия законодательных органов в бюджетной сфере определяются бюджетным законодательством и при этом названным законодательством органы законодательной власти субъектов не наделены полномочиями по установлению дополнительных форм парламентского контроля в бюджетной сфере.

Положения статьи 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации, на которые ссылается Законодательное Собрание Оренбургской области, устанавливая принцип прозрачности (открытости) и его содержание в бюджетных отношениях, не содержат каких-либо норм о предоставлении дополнительных (по сравнению с установленными статьями 153, 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации) полномочий законодательных органов по получению информации об исполнении бюджета для осуществления парламентского контроля.

Правовой смысл нормы, содержащейся в абзаце 2 статьи 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации "доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти..." предполагает недопустимость сокрытия от названного органа каких-либо сведений об исполнении бюджетов, но не предполагает правомочия названного органа вводить дополнительные формы отчетности об исполнении бюджета субъекта в нарушение федерального законодательства, установившего виды бюджетных отчетов и их периодичность.

Учитывая изложенное, а также то обстоятельство, что по делу не требуется дополнительного собирания доказательств, Судебная коллегия считает, что обжалуемое решение суда подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявления исполняющего обязанности прокурора Оренбургской области в полном объеме.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 360, 361 - 363, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

определила:

 

решение Оренбургского областного суда от 6 августа 2009 года отменить и принять по делу новое решение, которым заявление исполняющего обязанности прокурора Оренбургской области удовлетворить.

Признать противоречащей федеральному законодательству и недействующей статью 28.1 Закона Оренбургской области от 24 декабря 2008 года N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" с момента принятия настоящего решения.