ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 31 августа 2000 года
Дело No. 22-Г00-7
Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Лаврентьевой М.Н.,
судей
Пирожкова В.Н.,
Соловьева В.Н.
рассмотрела в
судебном заседании от 31 августа 2000 г. дело по жалобам Б.М., Б.В., Р.,
секретаря Северо - Осетинского Рескома КПРФ Х. о
нарушении конституционных прав избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления, признании незаконными указов Президента Республики Северная
Осетия - Алания о назначении глав администрации местного самоуправления и о
назначении даты выборов глав муниципального образования г. Владикавказа и районов республики по кассационным жалобам Б.В., Б.М., Р., М.,
кассационному протесту прокурора отдела по надзору и законностью судебных
постановлений по гражданским делам прокуратуры Республики Северная Осетия -
Алания А. на решение Верховного Суда Республики Северная Осетия - Алания от 11
апреля 2000 г., которым в удовлетворении жалоб отказано.
Заслушав доклад
судьи Верховного Суда Российской Федерации М.Н. Лаврентьевой, объяснения
представителя администрации Президента и Правительства Республики Северная
Осетия - Алания Б.Л., возражавшей против доводов кассационных жалоб и
кассационного протеста, и заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Т.А.
Власовой, полагавшей решение суда отменить и постановить новое решение, которым
жалобы заявителей удовлетворить, Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации
установила:
указами Президента
Республики Северная Осетия - Алания на основании ч. 2 ст. 18 Закона Республики
Северная Осетия - Алания "О местном самоуправлении в Республике Северная
Осетия - Алания" были назначены главы администраций местного
самоуправления No. 38 от 14 мая 1999 г. - глава
администрации местного самоуправления г. Владикавказа, No.
39 от 15 мая 1999 г. - глава администрации местного самоуправления Пригородного
района, No. 40 от 15 мая 1999 г. - глава местного самоуправления Ардонского района, No. 41 от 15
мая 1999 г. - глава местного самоуправления Дигорского
района, No. 42 от 15 мая 1999 г. - глава местного
самоуправления Моздокского района, No. 43 от 15 мая
1999 г. - глава местного самоуправления Правобережного района, No. 46 от 26 мая 1999 г. - глава администрации местного
самоуправления Алагирского района, No. 47 от 26 мая 1999 г. - глава администрации
местного самоуправления Ирафского района, No. 48 от 26 мая 1999 г. - глава администрации местного
самоуправления Кировского района.
Жители Республики Северная Осетия -
Алания Б.М., Б.В., Р., секретарь Северо - Осетинского Рескома
КПРФ Х. обратились в суд с жалобами, в которых просили признать незаконными
названные указы Президента Республики Северная Осетия - Алания.
Заявители указали,
что вопреки нормам Конституции РФ, Федеральных законов "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации", "Об обеспечении конституционных прав граждан
Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления" и "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", предусматривающих для граждан РФ
возможность осуществлять свое право на местное самоуправление в муниципальных образованиях путем референдума,
выборов, других форм прямого волеизъявления и в связи с этим принимать участие
в выборах глав муниципальных образований, назначение упомянутыми Указами
Президента РСО - Алания ряда глав администраций местного самоуправления
нарушило их конституционные права избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления.
Заявители указали также, что поскольку, в
нарушение требований названных федеральных законов выборы глав администраций
местного самоуправления в указанных муниципальных образованиях не назначались,
не проводились, просили суд определить дату этих выборов.
В судебном заседании заявители доводы
своих жалоб поддержали.
Эти требования, за исключением проведения
выборов главы местного самоуправления Дигорского
района, поддержал привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного
лица председатель Северо - Осетинского движения "Солидарность" М.
Представитель администрации Президента и
Правительства РСО - Алания против доводов жалоб заявителей возражала,
сославшись на то, что назначение глав администраций указанных муниципальных
образований Президиумом Республики Северная Осетия - Алания произведено по
основаниям Закона РСО - Алания "О местном самоуправлении в Республике
Северная Осетия - Алания", не отмененного в установленном порядке. Все
главы администраций местного самоуправления назначены Президентом РСО - Алания
из числа депутатов Парламента РСО - Алания и Собрания представителей районов,
ранее избранных населением этих территорий.
Представители администраций местного самоуправления
г. Владикавказа и Кировского района в судебном заседании также возражали против
доводов жалоб заявителей.
Рассмотрев дело, Верховный Суд РСО -
Алания постановил указанное решение.
В кассационных жалобах и кассационном
протесте ставится вопрос об отмене решения суда как необоснованного.
Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации находит, что решение Верховного Суда РСО -
Алания подлежит отмене в связи с нарушениями норм материального права.
Отказывая в
удовлетворении жалоб заявителей о признании незаконными оспариваемых указов
Президента РСО - Алания по мотиву их противоречия федеральному
законодательству, суд исходил из того, что данные Указы основаны на положении
п. 2 ст. 18 Закона РСО - Алания "О местном самоуправлении в Республике
Северная Осетия - Алания", которым определено, что глава муниципального
образования г. Владикавказа, района Республики Северная Осетия - Алания
назначается Президентом из числа
депутатов Собрания представителей г. Владикавказа или депутатов Парламента РСО
- Алания, избранных на данной территории. Президент РСО - Алания вправе
освободить от занимаемой должности главу муниципального образования г.
Владикавказа, района РСО - Алания.
Этот закон субъекта
Федерации был принят в соответствии с положениями Федеральных законов "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" и "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской
Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", в
частности, учтены требования п. 13 ст. 5 Закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" о праве
регулирования законом субъекта РФ в
соответствии с настоящим федеральным законом особенностей организации местного
самоуправления, исходя из местных условий.
Суд указал также, что все названные в
указах Президента РСО - Алания лица были назначены главами администраций
местного самоуправления из числа депутатов Собраний представителей районов,
города Владикавказа и депутатов Парламента РСО-Алания, избранных населением
этих территорий, что соответствует требованиям федерального законодательства.
Исходя из указанных обстоятельств,
сославшись на то, что названная норма Закона РСО - Алания "О местном
самоуправлении в Республике Северная Осетия - Алания" являлась
действующей, не отмененной в установленном порядке, суд сделал вывод о том, что
Президент РСО - Алания был обязан руководствоваться этой нормой закона субъекта
федерации при назначении глав администраций указанных местных самоуправлений, в
связи с чем нарушения законодательства при издании
оспариваемых Указов, на что ссылались заявители в своих жалобах, не имело
места.
Выводы, изложенные в решении суда,
являются ошибочными.
Согласно п. "н" ст. 72 и ст. 76
Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации находятся вопросы установления
общих принципов организации системы органов местного самоуправления. По
предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и
принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты
субъектов РФ, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае
противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской
Федерации, действует федеральный закон.
Такое же положение, касающееся
принимаемых нормативных актов субъектов федерации по установлению норм
муниципального права, содержится в п. 3 ст. 7 Федерального закона от 28 августа
1995 г. с последующими изменениями и дополнениями "Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ", регулирующего вопросы,
связанные с организацией местного самоуправления в РФ.
Согласно ст. 16 ч.
2 названного выше Федерального закона от 28 мая 1995 г. глава муниципального
образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального
образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при
тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из
своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации.
Оспариваемые указы Президента РСО -
Алания о назначении глав администраций местного самоуправления в ряде районов
РСО - Алания противоречат указанной норме федерального закона, нарушают права
граждан, проживающих в таких муниципальных образованиях, самостоятельно
определять способ формирования органов местного самоуправления, в том числе на
избрание главы муниципального образования, гарантированные Конституцией РФ и
федеральным законодательством.
При таком положении, при установлении обстоятельств несоответствия акта субъекта Федерации
федеральному закону, суд должен был, в силу требований ст. 120 Конституции РФ
принимать решение в соответствии с федеральным законом, т.е. признать
недействительными правовые акты субъекта Федерации в связи с их противоречием
федеральному закону, что, однако, сделано не было.
Выводы суда об
отсутствии противоречия названных указов Президента РСО - Алания федеральным
законам, в частности п. 2 ст. 16 Закона РФ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации", исходя из того, что все
главы администраций местного самоуправления упомянутыми указами Президента РСО
- Алания назначены из числа депутатов Собраний представителей и депутатов
Парламента РСО - Алания, избранных населением этих территорий, что и предусмотрено ч. 2 ст. 16 названного федерального закона, являются
необоснованными.
Как уже указывалось выше, федеральный
закон предусматривает выборность глав муниципальных образований населением этих
муниципальных образований либо представительными органами местного
самоуправления из своего состава. В данном случае имело место назначение глав
администраций местного самоуправления главой исполнительной власти РСО -
Алания, что является незаконным.
По этим же основаниям необоснованны
выводы суда о назначении в установленном порядке глав администраций местного
самоуправления г. Владикавказа и Дигорского района.
Нельзя согласиться с суждением суда,
изложенным в решении, в отношении исполнения решений и постановлений
Конституционного Суда Российской Федерации.
В подтверждение
своих жалоб о незаконности принятых Указов Президентом РСО - Алания, которые
они оспаривали, заявители ссылались на постановления Конституционного Суда РФ
по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля
1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской
Республике" от 24 января 1997 г. и по делу о проверке конституционности
ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994
г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", от 15 января
1998 г., которыми положения правовых актов указанных субъектов РФ о том, что
глава администрации района города назначается и освобождается от должности органом
государственной власти, признаны не соответствующими Конституции Российской
Федерации, не подлежащими применению, а также на Определение Конституционного Суда РФ по жалобе Б.М. на нарушение его
конституционных прав п. 2 ст. 18 Закона Республики Северная Осетия - Алания
"О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия - Алания" от 8
октября 1999 г., которым признано, что назначение на должность главы
муниципального образования г. Владикавказа РСО - Алания Президентом данной
Республики, что предусмотрено указанной нормой закона РСО - Алания,
ограничивает конституционные права местного самоуправления, прежде всего право свободно избирать главу муниципального
образования, что противоречит Конституции Российской Федерации. В данном
определении Конституционного Суда РФ указывалось также, что названные выше
постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. и 15 января 1998 г.
сохраняют свою силу, а сформулированные в них правовые позиции распространяются
на организацию местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации.
Суд не согласился с доводами заявителей о
возможности применения при разрешении данного дела выводов Конституционного
Суда РФ, изложенных в указанных постановлениях от 24 января 1997 г. и 15 января
1998 г. и определении от 8 октября 1999 г., полагая доводы заявителей
необоснованными.
Между тем, согласно ст. 79 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации", постановления Конституционного Суда РФ являются
окончательными, вступают в силу немедленно после провозглашения и действуют
непосредственно.
Это существенное для правильного
разрешения заявленных по делу требований обстоятельство судом при постановке
решения не учтено.
Таким образом, при разрешении жалоб
заявителей о противоречии нормативного правового акта субъекта РФ федеральному
закону имело место неправильное применение и толкование норм материального
права, в связи с чем решение суда не может быть
признано законным и подлежит отмене.
Учитывая, что по
делу не требуется собирания дополнительных доказательств в части разрешения
жалоб о признании оспариваемых указов Президента РСО - Алания
недействительными, Судебная коллегия полагает возможным при отмене решения суда
в этой части, не передавая дело на новое рассмотрение, постановить новое
решение об удовлетворении жалоб заявителей. В части рассмотрения жалоб заявителей о назначении
даты выборов глав администраций в указанных муниципальных образованиях дело при
отмене решения суда в этой части подлежит направлению на новое
рассмотрение по следующим основаниям.
Согласно п. 6 ст. 3
Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан
Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления" дату выборов депутатов представительных органов местного
самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления назначает суд
в случаях, в том числе, когда такие выборы не назначены уполномоченным органом
или должностным лицом в установленные сроки.
Судом вопросы, связанные с назначением
выборов глав администраций муниципальных образований, названных в оспариваемых
указах Президента РСО - Алания, в соответствии с нормой приведенного выше
федерального закона, не обсуждались.
Руководствуясь ст. 305, 306 ГПК РСФСР,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного
Суда Республики Северная Осетия - Алания от 11 апреля 2000 г. отменить и
постановить новое решение, которым признать недействительными с момента издания
Указы Президента Республики Северная Осетия - Алания No.
38 от 14 мая 1999 г., No. 39, 40, 41, 42, 43 от 15
мая 1999 г., No. 46, 47, 48 от 26 мая 1999 г. о
назначении глав администраций местного
самоуправления г. Владикавказа, Пригородного, Ардонского,
Дигорского, Моздокского, Правобережного, Алагирского, Ирафского и
Кировского районов Республики Северная Осетия - Алания.
Дело в части рассмотрения жалоб
заявителей о назначении даты выборов глав муниципальных образований г.
Владикавказа и других названных выше районов Республики Северная Осетия -
Алания направить на новое рассмотрение в тот же суд.
Председательствующий
М.Н.ЛАВРЕНТЬЕВА
Судьи
В.Н.ПИРОЖКОВ
В.Н.СОЛОВЬЕВ