ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 27 декабря 1999 года

 

Дело N 18-Г99-17

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

 

    председательствующего                       Лаврентьевой М.Н.,

    судей                                           Толчеева Н.К.,

                                                      Маслова А.М.

 

рассмотрела в судебном заседании от 27 декабря 1999 года гражданское дело по заявлению Законодательного Собрания Краснодарского края о даче заключения о несоответствии действий Усть-Лабинского районного Совета депутатов статье 21 Устава Усть-Лабинского района по оставлению Г. в должности главы района и о несоответствии деятельности главы Усть-Лабинского района Г. Уставу Краснодарского края и Уставу Усть-Лабинского района по кассационным жалобам Г., М., Е. и адвоката Плющука А.И. в интересах Г. на решение Краснодарского краевого суда от 1 октября 1999 года, которым признаны действия Усть-Лабинского районного Совета депутатов не соответствующими ст. 21 устава района, а деятельность главы Усть-Лабинского района Г. - не соответствующей Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам Краснодарского края, уставу края и уставу района.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Толчеева Н.К., объяснения Г. и адвоката Плющука А.И. в его интересах и интересах отдельных депутатов: М., Е., С. Ч., представителей Законодательного Собрания Краснодарского края К. и Ш., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гермашевой М.М., полагавшей решение суда отменить, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

установила:

 

Законодательное Собрание Краснодарского края на основании пункта 3 ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обратилось в Краснодарский краевой суд за заключением о признании несоответствия действий Усть-Лабинского районного Совета депутатов по оставлению Г. в должности главы района, на которую он был избран 22 декабря 1996 года, статье 21 устава района, а также несоответствия деятельности главы Усть-Лабинского района Г. Уставу Краснодарского края и Уставу Усть-Лабинского района, указывая на то, что в отношении Г. вынесен обвинительный приговор суда от 28 мая 1998 года, однако Усть-Лабинский районный Совет депутатов в нарушение названной статьи устава района отказал в досрочном прекращении его полномочий, главой района неоднократно принимались решения, противоречащие федеральным законам и Уставу Усть-Лабинского района, что подтверждено решениями суда и протестами прокурора.

Судом постановлено вышеприведенное решение, об отмене которого просят в кассационных жалобах Г., М., Е. и адвокат Плющук А.И., ссылаясь на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела и на нарушение норм процессуального права.

Обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене.

Согласно пункту 3 ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в случае установленных судом нарушений органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд (верховный суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения) суд, суд автономной области, суд автономного округа) за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.

Положительное заключение суда, как следует из этого же пункта статьи 49, является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления с одновременным назначением новых выборов.

Решением Краснодарского краевого суда признаны не соответствующими статье 21 устава района конкретные действия Усть-Лабинского районного Совета депутатов, тогда как в силу приведенной нормы Закона предметом заключения может быть деятельность в целом, а не отдельные действия органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Не указаны и судебные решения, которыми установлены нарушения устава района представительным органом местного самоуправления. Между тем наличие установленных судом нарушений, как основание возбуждения вопроса о досрочном прекращении полномочий, исходя из содержания пункта 3 ст. 49 названного Федерального закона является одним из обязательных условий процедуры применения органом государственной власти субъекта Российской Федерации такой санкции, как досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Неправильно решение суда и в остальной части.

Давая заключение о несоответствии деятельности главы Усть-Лабинского района Г. Конституции Российской Федерации и другим законам, суд сослался на решения суда и арбитражного суда, которыми признаны недействительными постановления районного Совета и главы района по вопросам, связанным с созданием муниципальной налоговой инспекции, определением муниципальной собственности, отменой регистрации устава районного союза потребительских обществ и выдачей регистрационного удостоверения объединению предприятий общественного питания Усть-Лабинского райпотребсоюза на подвальное помещение.

Однако наличие судебных решений о признании недействительными отдельных актов либо неправомерными действий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления само по себе не является достаточным основанием для прекращения их полномочий.

При оценке деятельности, относительно которой запрошено заключение, суду необходимо было учитывать принципиальные положения, сформулированные в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 года N 14-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", на основе которых проверяемая правовая норма, допускающая вмешательство органов государственной власти в деятельность муниципальных образований, признана соответствующей Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти, закрепляет самостоятельность местного самоуправления и его органов, наделяет население правом самостоятельно определять структуру этих органов (ст. ст. 12, 130 - 133). Тем самым конституционные нормы исключают произвольное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

В то же время местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется (ст. 12, ч. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 45 Конституции).

Исходя из этих конституционных установлений досрочное прекращение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления за нарушение Конституции Российской Федерации и основанных на ней нормативных правовых актов допустимо, если этого требует защита прав граждан от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления и при условии, что досрочное прекращение полномочий, как разновидность ответственности, соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов.

Только при соблюдении указанных положений гражданам будет обеспечиваться защита их прав от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны избранных ими органов и должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантироваться муниципальным образованиям защита от необоснованного вмешательства в их деятельность со стороны органов государственной власти.

Поэтому при рассмотрении настоящего дела о даче заключения суду следовало поставить на обсуждение установленные судом нарушения нормативных правовых актов, на основе которых Законодательным Собранием Краснодарского края возбуждена процедура досрочного прекращения полномочий Усть-Лабинского районного Совета депутатов и главы Усть-Лабинского района Г., проанализировать и оценить, в какой мере каждое из нарушений повлияло на права и законные интересы населения муниципального образования и на какие именно, насколько массовый характер носило нарушение прав и свобод граждан, не свидетельствует ли совокупность установленных нарушений о возможном злоупотреблении своими полномочиями со стороны представительного органа или главы Усть-Лабинского района, требующем вмешательства органа государственной власти в целях защиты прав и свобод граждан, либо нарушения обусловлены иными причинами, например, сложностью или неясностью правоотношений, на регулирование которых были направлены отмененные судом акты местного самоуправления, и устранены состоявшимися судебными решениями.

Только на основе оценки установленных нарушений, их последствий суд мог сделать вывод о том, что применение такой санкции, как досрочное прекращение полномочий, соразмерно степени совершенных нарушений и значимости интересов, в защиту которых законодательным органом государственной власти Краснодарского края возбуждена процедура досрочного прекращения полномочий представительного органа Усть-Лабинского района и главы этого района Г., избранного населением муниципального образования.

Заключение суда о несоответствии деятельности главы района Г. закону и другим нормативным правовым актам основано на оценке обстоятельств, установленных решениями суда, а также протестов прокурора района, что не имеет правового значения при рассмотрении обращения органа государственной власти о даче заключения в порядке п. 3 ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Оценки нарушениям закона со стороны главы Усть-Лабинского района, степени их распространения и последствиям, к которым они привели, судом не дано. Не установлено и вины, являющейся необходимым условием ответственности за совершенное правонарушение, в том числе и ответственности, предусмотренной п. 3 ст. 49 указанного Федерального закона.

Суд вышел за пределы обращения Законодательного Собрания края, признав деятельность главы района Г. не соответствующей также и Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам Краснодарского края, хотя заключение по этому поводу не запрашивалось, а статья 195 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, наделяющая суд правом выйти за пределы исковых требований в интересах истца, к возникшим отношениям неприменима.

Расширив по своей инициативе предмет обращения, суд в решении не привел конкретные конституционные нормы и нормы законов, которым, по его мнению, не соответствует деятельность главы района.

Вывод суда об установленном решением Усть-Лабинского районного суда от 30 марта 1999 года нарушении главой района Г. ст. 30 Налогового кодекса Российской Федерации несостоятелен. Этим решением признан недействительным п. 10 решения Совета Усть-Лабинского района от 29 мая 1998 года о создании муниципальной налоговой инспекции, а не акт главы района (т. 2 л.д. 155 - 157). Кроме того, данное решение представительного органа муниципального образования основывалось на п. 2 ст. 14 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", допускавшем на то время создание муниципальной налоговой службы. Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации, за исключением отдельных положений, введена в действие с 1 января 1999 года, в связи с чем при издании указанного акта не могли быть нарушены нормы этого Кодекса, как ошибочно полагал суд.

Неправильно учтено решение арбитражного суда от 25 мая 1998 г., которым признано недействительным постановление главы района по основанию нарушения нормативных правовых актов Совета Министров СССР и Краснодарского крайисполкома. По смыслу нормы Закона, на которой основано обращение в суд, соответствие деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления нормативным правовым актам исполнительных органов государственной власти не является предметом заключения.

Необоснованна и ссылка суда на обвинительный приговор в отношении Г., поскольку он осужден по ст. 129 ч. 2 УК Российской Федерации (клевета) за действия, не связанные с осуществлением полномочий главы района, что не может подтверждать нарушение им, как главой района, нормативных правовых актов.

В данном случае обращение в суд за заключением является частью процедуры возможного применения законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации конкретной меры ответственности, указанной в пункте 3 статьи 49 вышеназванного Федерального закона. Законодательное Собрание края не наделено правом вмешиваться в деятельность местного самоуправления и требовать прекращения полномочий по иным, чем предусмотрено в названной статье, основаниям.

Привлекать выборных должностных лиц к ответственности в виде досрочного прекращения их полномочий за совершенные правонарушения, за исключением вышеуказанного случая, может лишь орган местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами муниципального образования.

Суд обратил решение к немедленному исполнению в нарушение ст. ст. 210, 211 Гражданского процессуального кодекса РСФСР. Заключение суда является одним из обязательных элементов процесса, в результате которого возможно досрочное прекращение законодательным органом государственной власти полномочий органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления. Данное заключение не является безусловным основанием для применения такой санкции, правом принимать окончательное решение на основе соответствующего заключения суда наделен законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. В этой связи суд не имел законных оснований связывать свое решение с датой выборов.

Допущены судом и другие нарушения норм процессуального права. Так, к участию в деле были привлечены "инициативные группы" депутатов районного Совета, которые не наделены правом представлять интересы районного Совета депутатов и совершать от его имени необходимые процессуальные действия, как и правом на обращение в суд за соответствующим заключением.

При изложенных обстоятельствах решение суда подлежит отмене в связи с неправильным определением юридически значимых обстоятельств, нарушением норм материального и процессуального права (п. п. 1, 4 ст. 306 Гражданского процессуального кодекса РСФСР).

Руководствуясь п. 2 ст. 305 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

определила:

 

решение Краснодарского краевого суда от 1 октября 1999 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в тот же суд.