ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 14 мая 2001 года

 

Дело N 75-Г01-3

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

 

    председательствующего                          Манохиной Г.В.,

    судей                                           Макарова Г.В.,

                                                     Толчеева Н.К.

 

рассмотрела в судебном заседании от 14 мая 2001 г. гражданское дело по заявлению прокурора Республики Карелия о признании отдельных положений Закона РК от 12.02.2001 N 473-ЗРК "О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Карелия" противоречащими федеральным законам по кассационной жалобе Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия на решение Верховного суда Республики Карелия от 21 марта 2001 г., которым постановлено:

- "Заявленные требования удовлетворить частично.

- Признать часть 5 статьи 7 Конституции РК в редакции Закона РК от 12.02.2001 в части передачи органами исполнительной власти Республики Карелия по взаимному соглашению с федеральными органами части своих полномочий и принятия на себя исполнения полномочий федеральных органов исполнительной власти, если это не противоречит Конституции и законам Республики Карелия, недействующей и не подлежащей применению со дня вступления в законную силу решения суда в связи с ее противоречием части 5 статьи 1 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".

- Признать часть 2 статьи 32 Конституции РК в редакции Закона РК от 12.02.2001 в части отсутствия указаний на срок полномочий Законодательного Собрания РК недействующей и не подлежащей применению со дня вступления решения суда в законную силу в связи с противоречием ч. 1 ст. 8 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ".

- Признать часть 3 статьи 40 Конституции РК в редакции Закона РК от 12.02.2001 недействующей и не подлежащей применению со дня вступления решения суда в законную силу в связи с ее противоречием пункту 4 статьи 10 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".

- Признать пункт 14 части 2 статьи 41 Конституции РК в редакции Закона РК от 12.02.2001 недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу в связи с его противоречием статье 26 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".

- Признать части 4, 6, 7 статьи 68 Конституции РК в редакции Закона РК от 12.02.2001 недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу в связи с их противоречием статье 27 ФКЗ "О судебной системе РФ".

- Признать пункт 10 части 1 статьи 62 Конституции РК в редакции Закона РК от 12.02.2001 недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу в связи с его противоречием части 1 статьи 19 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".

- Признать часть 2 статьи 2 Закона РК от 12.02.2001 "О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Карелия недействующей и не подлежащей применению со дня вступления решения суда в законную силу в связи с ее противоречием статьям 18, 19 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и статье 8 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ".

- В удовлетворении требований о признании недействующими и не подлежащими применению части 1 статьи 42 Конституции РК и части 4 статьи 39 Конституции РК в редакции Закона РК от 12.02.2001 в связи с их противоречиями федеральным законам отказать.

- Решение по делу опубликовать в газете "Карелия" после вступления решения суда в законную силу".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Макарова Г.В., объяснения представителей Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия Ч., Правительства Республики Карелия З., Управления юстиции Минюста РФ по Республики Карелия К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Гермашевой М.М., Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

установила:

 

прокурор Республики Карелия обратился в суд с заявлением о признании отдельных положений Закона РК от 12.02.2001 "О внесении изменений и дополнений в Конституцию РК" противоречащими федеральным законам и не подлежащими применению. В заявлении указывается, что часть 5 статьи 7 новой редакции Конституции РК, изложенной в статье 1 оспариваемого Закона, согласно которой "Органы исполнительной власти Республики Карелия по взаимному соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий, а также принимать на себя исполнение полномочий федеральных органов исполнительной власти, если это не противоречит ... Конституции и законам Республики Карелия", противоречит Федеральному закону от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ч. 5 ст. 1), в соответствии с которой федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам, субъектам РФ не предоставлено право вводить ограничения на взаимную передачу данных полномочий;

- в части 2 статьи 32 новой редакции Конституции РК в нарушение статьи 8 (ч. 1 и 2) Федерального закона от 19.09.1997 "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не установлен срок полномочий Законодательного Собрания РК, установлен лишь срок полномочий депутатов;

- часть 4 статьи 39 новой редакции Конституции РК, предусматривающая создание Законодательным Собранием РК для осуществления контроля за исполнением республиканского бюджета самостоятельного органа - Контрольно-бюджетного комитета РК и не устанавливающая пределов полномочий данного органа и его места в системе органов государственной власти, противоречит статьям 151, 157, 265, 272 Бюджетного кодекса РФ, в силу которых контроль за исполнением бюджетов разделен на парламентский и внешний. Полномочиями по контролю за исполнением бюджета субъекта РФ наделен законодательный (представительный) орган субъекта РФ, и в полном объеме эти полномочия не могут передаваться иным органам государственной власти субъекта РФ. В соответствии со ст. 265 Бюджетного кодекса РФ орган законодательной (представительной) власти субъекта РФ вправе создать орган финансового бюджетного контроля для проведения внешнего аудита бюджета субъекта РФ;

- пункт 14 части 2 статьи 41 новой редакции Конституции РК противоречит ст. 26 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которой законом субъекта РФ могут регулироваться только вопросы административной ответственности;

- абзац 1 части 1 статьи 42 новой редакции Конституции РК в части наделения правом законодательной инициативы Верховного суда РК и Арбитражного суда РК не соответствует Федеральному закону от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", в соответствии с которым субъект РФ не вправе наделять полномочиями федеральные органы судебной власти;

- пункт 10 части 1 статьи 62 новой редакции Конституции РК противоречит ч. 1 ст. 19 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции постановления Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П, который не предусматривает возможность отзыва избирателями высшего должностного лица субъекта РФ и не относит к компетенции субъектов РФ установление такого основания для досрочного прекращения его полномочий;

- части 4, 6 и 7 статьи 68 новой редакции Конституции РК в нарушение статьи 27 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе РФ" расширяют компетенцию Конституционного суда Республики Карелия;

- пункт 2 статьи 2 Закона РК "О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Карелия" в части переименования должности Председателя Правительства РК противоречит ст. 18 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которой высшее должностное лицо субъекта РФ избирается гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ, а также статье 9 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", устанавливающей обязанность проведения выборов глав исполнительной власти субъектов РФ, так как в связи с изменяющейся соподчиненностью (иерархией) среди органов исполнительной власти РК при переименовании Председателя Правительства в Главу Республики Карелия происходит прекращение полномочий одного выборного должностного лица и назначение нового должностного лица на должность, для которой не предусмотрена возможность назначения, а только - возможность избрания. Кроме того, фактическое сокращение срока полномочий избранного гражданами Председателя Правительства РК противоречит ст. 8 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", запрещающей уменьшать установленный конституцией субъекта РФ срок полномочий действующих выборных органов государственной власти до истечения указанного срока, и статье 19 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", содержащей исчерпывающий перечень случаев досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.

В судебном заседании прокурор поддерживал заявленные требования и уточнил их. Просит признать ч. 5 ст. 7 Конституции РК в редакции Закона РК от 12.02.2001 недействующей и не подлежащей применению в связи с противоречием ч. 6 ст. 1 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в части передачи полномочий федеральным органам и принятия полномочий федеральных органов, если это не противоречит Конституции РК в редакции Закона от 12.02.2001, недействующей и не подлежащей применению в части отсутствия указаний на срок полномочий Законодательного Собрания РК в связи с противоречием ч. 1 ст. 8 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме".

По делу постановлено приведенное выше решение.

В кассационной жалобе Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия указывается о несогласии с решением суда, ставится вопрос о его отмене и прекращении производства по делу либо изменении решения суда без передачи дела на новое рассмотрение с удовлетворением кассационной жалобы относительно ч. 5 ст. 7, ч. 2 ст. 32, ч. 3 ст. 40, п. 14 ч. 2 ст. 41, п. 10 ч. 1 ст. 62, ч. ч. 4, 6, 7 ст. 68 Конституции Республики Карелия в редакции Закона Республики Карелия от 12.02.2001, а также ч. 2 ст. 2 Закона Республики Карелия от 12.02.2001.

В обоснование кассационной жалобы указано на то, что признание ч. 5 ст. 7 Конституции РК противоречащей ч. 5 ст. 1 ФЗ N 184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" является неправильным, так как в мотивировочной части решения говорится не о пятой, а о шестой части Федерального закона. В решении не приведено мотивов, по которым отклонены утверждения о том, что данная норма Конституции субъекта соответствует Конституции РФ и федеральным законам. Неправильным является и вывод суда о противоречии ч. 2 ст. 32 Конституции РК ч. 1 ст. 8 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", и в этой части судом также не приведено доводов, указывающих на неправомерность текста Конституции Республики. Аналогичные упущения сделаны судом и при признании ч. 3 ст. 40 и п. 14 ч. 2 ст. 41 Конституции РК соответственно противоречащими п. 4 ст. 10 и ст. 26 ФЗ N 184.

В жалобе указывается также, что суждение суда о противоречии п. 10 ч. 1 ст. 62 Конституции РК ч. 1 ст. 19 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" сделано при неправильном понимании Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П относительно Конституции Республики Алтай применительно к данной части Конституции РК. Вывод суда о противоречии частей 4, 6, 7 Конституции РК ст. 27 ФКЗ "О судебной системе РФ" является ошибочным, и ссылка в решении в этой части на Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П не обоснованна, так как указанное Постановление не имеет никакого отношения к настоящим нормам Конституции Республики. Признание судом ч. 2 ст. 2 Закона РК от 12 февраля 2001 г. "О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Карелия" противоречащей статьям 18, 19 ФЗ N 184 и ст. 8 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав" основано на искаженном смысле приводимых доводов, в частности, без анализа главы 4 Конституции Республики "Исполнительная власть".

В жалобе указывается, что судом необоснованно было отказано в удовлетворении ходатайств о прекращении производства по делу, так как разбирательство данного дела не соответствует постановлению Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ, предусматривающих, что не допускается проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов РФ, судами общей юрисдикции.

Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что решение суда подлежит изменению по следующим основаниям.

При вынесении решения суд исходил из того, что в удовлетворенной части доводы прокурора полностью нашли свое законодательное подтверждение и являются основанием считать указанные выше нормы Конституции Республики Карелия недействующими и не подлежащими применению в полном объеме. Однако с таким суждением согласиться нельзя.

Признавая недействующей и не подлежащей применению ч. 5 ст. 7 Конституции РК, суд ошибочно признал ее таковой в целом, так как не соответствует ст. 1 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" редакция этой нормы лишь в части указания на Конституцию и законы Республики Карелии. Именно введение этого указания, по существу, дополнительного ограничения по передаче и принятию полномочий, только и являлось нарушением Федерального закона, в связи с чем данная норма может быть признана противоречащей вышеуказанному Федеральному закону только в этой части.

Аналогичная ошибка допущена и относительно п. 3 ст. 40 Конституции Республики Карелия, так как только указание на Регламент Законодательного Собрания Республики Карелия противоречит п. 4 ст. 10 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", не допускающему регулирование правового статуса депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ актами, регламентирующими вопросы внутреннего распорядка и организации работы законодательного органа.

Не может быть признано правильным решение суда и относительно ч. 2 ст. 32 и п. 10 ст. 62 Конституции Республики Карелия.

Признавая ч. 2 ст. 32 Конституции РК недействующей и не подлежащей применению в связи с ее противоречием ч. 1 ст. 8 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", суд ошибочно полагал, что указанные нормы касаются регулирования одного предмета (срока полномочий), и счел возможным в связи с этим сопоставить рассмотрение этого вопроса одновременно как в отношении законодательного (представительного) органа власти, так и в отношении депутатов, что повлекло признание нормы субъекта РФ противоречащей федеральному закону. Однако правовой акт субъекта федерации может быть признан противоречащим федеральному закону, если он издан с нарушением закона или с превышением компетенции издавшего его органа. В данном случае в редакции нормы субъекта федерации нет полного и единого регулирования вопроса о сроках полномочий органа законодательной власти и полномочий его депутатов. Однако неполное регулирование само по себе не давало оснований считать, что имеет место противоречие между сопоставленными судом объектами регулирования, а следовательно, что имеет место нарушение федерального закона. Установление срока полномочий депутатов законодательного органа субъекта федерации не исключает (не противоречит) установления срока полномочия самого органа власти. В силу указанного у суда не было основания для удовлетворения требования прокурора в этой части.

Подлежит отмене решение суда и в части, касающейся п. 10 ч. 1 ст. 62 Конституции Республики Карелия, так как суждение суда не может быть признано правильным. В настоящее время в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с признанием пункта "и" ст. 19 неконституционным нет нормы о досрочном прекращении полномочий должностного лица в связи с его отзывом избирателями. При данном обстоятельстве и при условии, что в норме субъекта федерации предусмотрены правовые основания отзыва должностного лица и установлена процедура такого действия, отсутствие чего и являлось основанием для признания неконституционной указанной части Федерального закона, то образовавшийся правовой пробел в последнем не препятствовал субъекту РФ самостоятельно урегулировать данный вопрос.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с доводами кассационной жалобы в отношении остальной части решения, в том числе и относительно прекращения производства по делу, из-за их несостоятельности.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

определила:

 

решение Верховного суда Республики Карелия от 21 марта 2001 г. изменить.

Признать недействующим и не подлежащим применению со дня вынесения настоящего определения ч. 5 ст. 7 Конституции Республики Карелия от 12 февраля 2001 г. в части слов "Конституции и законам Республики Карелия" и ч. 3 ст. 40 в части слов "и Регламентом Законодательного Собрания Республики Карелия".

В части 2 ст. 32 и п. 10 ч. 1 ст. 62 решение суда отменить и в этой же части в удовлетворении требований прокурора о признании указанных норм Конституции Республики Карелия противоречащими федеральным законам и не подлежащими применению отказать.

В остальной части решение оставить без изменения.

 

Председательствующий

Г.В.МАНОХИНА

 

Судьи

Г.В.МАКАРОВ

Н.К.ТОЛЧЕЕВ