ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 марта 2001 года
Дело N 3-Г01-09
Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Кнышева В.П.,
судей
Горохова Б.А.,
Александрова Д.П.
рассмотрела в
судебном заседании 27 марта 2001 г. по кассационному протесту прокурора
Республики Коми на решение Верховного Суда Республики Коми от 5 февраля 2001 г.
дело по заявлению прокурора Республики Коми о признании недействительным Указа
Главы Республики Коми от 19 апреля 1999 года N 130 "О Государственном
комитете по безопасности Республики Коми".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда
Российской Федерации Горохова Б.А., объяснения представителей Главы Республики
Коми Б.А. и Б.Ю. (доверенность от 21.03.2001 N 03-42/487), заключение прокурора
Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., поддержавшей
кассационный протест, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации
установила:
Указом Главы Республики Коми от 19 апреля
1999 года N 130 "О Государственном комитете по безопасности Республики
Коми" был образован Государственный комитет по безопасности Республики
Коми и утверждено Положение о Государственном комитете по безопасности Республики
Коми. В последующем этот Указ изменялся и дополнялся Указами Главы Республики
Коми от 13 апреля 2000 года N 159, от 13 ноября 2000 года N 476 и от 19 января
2001 года N 16.
Прокурор Республики Коми обратился в суд
с заявлением о признании Указа от 19 апреля 1999 года N 130 "О
Государственном комитете по безопасности Республики Коми" противоречащим
Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, недействующим
и не подлежащим применению.
В обоснование заявленных требований
прокурор ссылался на то, что Конституция Российской Федерации и Закон
Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О безопасности" вопросы
государственной безопасности относят к исключительному ведению Российской
Федерации и ее федеральных органов обеспечения безопасности,
контроль за деятельностью которых может осуществлять только прокуратура. По
мнению прокурора, создание органов государственной безопасности субъектов
Российской Федерации с наделением их властными полномочиями по отношению к
федеральным структурам власти незаконно. Кроме того, прокурор указывал на то,
что обжалуемый нормативный акт не прошел процедуру опубликования в средствах
массовой информации и не вступил в действие.
Решением Верховного Суда Республики Коми
от 5 февраля 2001 г. заявление прокурора было оставлено без удовлетворения.
В кассационном протесте прокурора
Республики Коми поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с
нарушением норм материального и процессуального права.
Проверив материалы дела, Судебная
коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит
решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.
В соответствии с п. "м" ст. 71
Конституции Российской Федерации вопросы обороны и безопасности отнесены к
ведению Российской Федерации.
В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 5
марта 1992 года N 2446-1 "О безопасности" (в ред. Закона РФ от
25.12.92 N 4235-1), Указом Президента РФ от 24.12.93 N 2288 безопасность -
состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и
государства от внутренних и внешних угроз.
Жизненно важные интересы - совокупность
потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и
возможность прогрессивного развития личности, общества и государства.
К основным объектам безопасности
относятся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и
духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и
территориальная целостность.
Статья 2 Закона РФ устанавливает, что
основным субъектом обеспечения безопасности является государство,
осуществляющее функции в этой области через органы законодательной,
исполнительной и судебной власти.
Граждане,
общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности,
обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в
соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством
республик в составе Российской Федерации, нормативными актами органов
государственной власти и управления краев, областей, автономной области и
автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере.
Законодательные основы обеспечения
безопасности в соответствии со ст. 6 данного Закона составляют Конституция РФ,
настоящий Закон, законы и другие нормативные акты Российской Федерации,
регулирующие отношения в области безопасности; конституции, законы, иные
нормативные акты республик в составе Российской Федерации и нормативные акты
органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области
и автономных округов, принятые в пределах их компетенции в данной сфере;
международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской
Федерацией.
Статья 8 Закона РФ устанавливает, что
систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной
власти, государственные, общественные и иные организации и объединения,
граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с
законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере
безопасности.
Создание органов обеспечения
безопасности, не установленных Законом Российской Федерации, не допускается.
3 апреля 1995 года принят Федеральный
закон N 40-ФЗ "Об органах Федеральной службы безопасности в Российской
Федерации" (в ред. Федеральных законов от 30.12.1999 N 226-ФЗ, от
07.11.2000 N 135-ФЗ), в статье 2 которого установлена система органов
Федеральной службы безопасности.
Органы Федеральной службы безопасности
представляют собой единую централизованную систему, в которую входят:
Федеральная служба безопасности
Российской Федерации;
управления (отделы) Федеральной службы
безопасности Российской Федерации по отдельным регионам и субъектам Российской
Федерации (территориальные органы безопасности);
управления (отделы) Федеральной службы
безопасности Российской Федерации в Вооруженных Силах Российской Федерации,
войсках и иных воинских формированиях, а также в их органах управления (органы
безопасности в войсках).
Территориальные органы безопасности и
органы безопасности в войсках находятся в прямом подчинении Федеральной службы
безопасности Российской Федерации.
Органы Федеральной службы безопасности в
своем подчинении имеют предприятия, учебные заведения,
научно-исследовательские, экспертные и военно-медицинские учреждения и
подразделения, военно-строительные подразделения, центры специальной
подготовки, а также подразделения специального назначения.
Создание органов Федеральной службы
безопасности, не предусмотренных настоящим Федеральным законом, не допускается.
Статья 8 этого Закона устанавливает, что
деятельность органов Федеральной службы безопасности осуществляется по
следующим основным направлениям:
контрразведывательная деятельность;
борьба с преступностью.
Таким образом,
Конституция Российской Федерации вопросы государственной безопасности относит к
исключительному ведению Российской Федерации, а федеральное законодательство о
государственной безопасности устанавливает общий принцип, в соответствии с
которым никакие органы государственной безопасности, в функции которых входят
контрразведывательная деятельность и борьба с преступностью, не могут быть
созданы, если они не предусмотрены федеральным законодательством.
Суд неправильно применил нормы
федерального законодательства о безопасности, обосновав отказ в удовлетворении
заявленных прокурором требований тем, что действующее федеральное
законодательство предусматривает участие субъектов Российской Федерации в
решении ряда вопросов государственной безопасности.
К основным объектам безопасности закон
относит: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные
ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и
территориальную целостность.
Из этого суд делает вывод о том, что
вопросы безопасности закреплены не только в п. "м" ст. 71 Конституции
Российской Федерации, но и в пунктах "б", "д",
"з", "и", "н" ст. 72 Конституции Российской
Федерации, положения которых относят некоторые сферы безопасности к совместному
ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Необходимость участия субъектов
Российской Федерации в решении вопросов безопасности отражена в п. 3 ст. 2
Закона Российской Федерации "О безопасности", в соответствии с
которой органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделяются
правом законодательного регулирования вопросов безопасности
в пределах отведенных им полномочий.
Указанные доводы суда заслуживают
внимания, но сделаны без учета того, что пункт "м" ст. 71 Конституции
Российской Федерации вопросы государственной безопасности относит к
исключительному ведению Российской Федерации, что отражено в нормах
Федерального закона "Об органах Федеральной службы безопасности в
Российской Федерации" в отношении контрразведывательной деятельности и борьбы
с преступностью. Положения же пунктов "б",
"д", "з", "и", "н" ст. 72 Конституции
Российской Федерации регулируют не вопросы государственной безопасности
Российской Федерации, а вопросы обеспечения прав и свобод человека и
гражданина, обеспечения законности и правопорядка, общественной безопасности,
природопользования, охраны окружающей среды, экологической безопасности,
осуществления мер по борьбе с катастрофами и их последствиями, установления
общих принципов налогообложения и сборов, установления общих принципов
организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления.
Вопросы государственной безопасности
субъекты Российской Федерации вправе регулировать в своих законах только в
случаях, прямо предусмотренных конкретными федеральными законами. В решении
суда ссылки на нормы федеральных законов, которыми субъектам Российской
Федерации были бы предоставлены права в области нормотворчества и создания
соответствующих структур органов государственной безопасности на региональном
уровне, отсутствуют, в связи с чем решение не может
быть признано законным и подлежит отмене на основании п. 4 ст. 306 ГПК РСФСР.
В решении суда приведены доводы о том,
что созданный Указом Главы Республики Коми Государственный комитет по
безопасности Республики Коми не наделен властными полномочиями и,
следовательно, его создание не противоречит требованиям ст. 8 Закона РФ "О
безопасности".
Этот довод не подтвержден соответствующей
оценкой доводов заявителя относительно названия оспариваемого прокурором
нормативного правового акта, целей создания, задач, функций и полномочий
комитета по безопасности Республики Коми и обоснованным быть признан
не может.
Как следует из Положения о
Государственном комитете по безопасности Республики Коми, утвержденного
обжалуемым Указом, комитет создан по аналогии с Советом безопасности Российской
Федерации, предусмотренным Конституцией Российской Федерации и Законом РФ
"О безопасности".
В силу ч. 2 ст. 77 Конституции Российской
Федерации органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации по вопросам безопасности образуют единую систему
исполнительной власти в Российской Федерации.
Согласно п. п. 2.1., 3.1, 3.8. Положения
о Государственном комитете по безопасности Республики Коми на него возложены
функции безопасности и борьбы с преступностью, что противоречит требованиям
Федерального закона "О безопасности", поскольку означает
вмешательство в осуществление функций федеральных органов исполнительной
власти.
В силу ст. 12 данного Закона функции
обеспечения безопасности в системе исполнительной власти осуществляют
государственные органы по обеспечению безопасности, к которым относятся
правоохранительные органы (ст. 12 Закона). При этом органы исполнительной
власти обеспечивают исполнение законов и иных нормативных актов,
регламентирующих отношения в сфере безопасности, организуют разработку и
реализацию государственных программ обеспечения безопасности (ст. 10 Закона).
Вопросы контроля и координации деятельности государственных органов по
обеспечению безопасности, а также руководство данными государственными органами
входят в компетенцию Президента Российской Федерации.
К функциям Совета безопасности РФ
отнесены также вопросы обеспечения безопасности на территориях субъектов
Российской Федерации, а в заседаниях Совета безопасности РФ предусмотрено
участие полномочных представителей субъектов Российской Федерации (ст. 14).
Функции контроля за деятельностью министерств и
ведомств, предприятий, учреждений и организаций по обеспечению безопасности
согласно ст. 21 Закона РФ "О безопасности" осуществляют органы
государственной власти и управления Российской Федерации.
Согласно п. 1.2 Положения о
Государственном комитете по безопасности Республики Коми следует, что комитет
создан с целью обеспечения комплексного подхода органов
исполнительной власти Республики Коми и органов местного самоуправления,
правоохранительных, контролирующих и иных органов в Республике Коми к решению
проблем безопасности, борьбы с преступностью, профилактики правонарушений,
организации системы контроля. Таким образом, на комитет непосредственно
возложены вопросы координации борьбы с преступностью, что противоречит
Федеральному закону "О прокуратуре РФ" и Указу Президента РФ от
18.04.96 N 567 "Об утверждении Положения "О координации деятельности правоохранительных
органов по борьбе с преступностью".
Указанными федеральными нормативными
правовыми актами координация деятельности правоохранительных органов по борьбе
с преступностью возложена на Генерального прокурора Российской Федерации,
прокуроров субъектов Российской Федерации, городов, районов и других
территориальных прокуроров, а также приравненных к ним военных и иных
специализированных прокуроров.
Согласно п. 4.1 Положения, комитет
наделен правом запрашивать и получать информацию о
результатах деятельности правоохранительных органов в сфере охраны правопорядка
и профилактики правонарушений и иную информацию, проводить совещания с участием
руководителей правоохранительных (федеральных) и контролирующих органов (п.
4.2).
Комитет обобщает и анализирует
деятельность правоохранительных и контролирующих органов в Республике Коми (ст.
3.18).
Между тем правоохранительные органы
относятся к федеральным органам исполнительной власти (кроме прокуратуры,
которая от имени Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением
Конституции и исполнением законов, действующих на территории Российской
Федерации) и осуществляют свою деятельность независимо от органов власти
субъектов Российской Федерации. Согласно требованиям закона органы прокуратуры
представляют органам государственной власти только информацию о состоянии
законности. Представление ими каких-либо отчетов о своей деятельности законом
не предусмотрено.
Согласно Федеральному закону "Об
органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" вмешательство
в деятельность этих органов кого-либо, кроме государственных органов и
должностных лиц, уполномоченных на то федеральным законодательством,
недопустимо. Исполнительные органы субъектов Российской Федерации таким правом
не наделены. Контроль за деятельностью
правоохранительных органов осуществляют федеральные органы власти, а надзор за
законностью их деятельности - органы прокуратуры.
Выводы суда, что
комитет создан как вспомогательный и консультативный орган исполнительной
власти в решении вопросов безопасности, отнесенных к компетенции Республики
Коми, а все властные решения принимаются Главой РК, не основаны на нормативных
актах, т.к. ни в Указе Главы Республики Коми, ни в Положении о Государственном
комитете по безопасности Республики Коми не указано о принятии Главой
Республики Коми таковых решений.
При новом
рассмотрении дела суду следует проверить доводы заявителя о том, что в
оспариваемом Указе Главы Республики Коми в функции Государственного комитета по
безопасности Республики Коми незаконно включены вопросы, отнесенные к
компетенции федеральных органов государственной безопасности, а также дать
правовой анализ содержания конкретных норм оспариваемого Указа, которые имеют
целью реализацию полномочий субъекта Российской Федерации, перечисленных в
пунктах "б", "д", "з", "и", "н" ст. 72 Конституции Российской
Федерации. Суду следует также оценить возможность применения норм оспариваемого
Указа, принятых в пределах полномочий Республики Коми как субъекта Российской
Федерации, в отрыве от тех норм, которые включены в этот Указ неправомерно.
На основании п. 2 ст. 305, ст. ст. 306,
311 ГПК РСФСР Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации
определила:
решение Верховного Суда Республики Коми
от 5 февраля 2001 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в тот же
суд первой инстанции.