КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 16 апреля 1993 г. No. 7-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ ОБЖАЛОВАНИЯ
РАБОТНИКАМИ ПРОКУРАТУРЫ УВОЛЬНЕНИЙ И НАЛОЖЕНИЯ НА
НИХ ДИСЦИПЛИНАРНЫХ ВЗЫСКАНИЙ, СЛОЖИВШЕЙСЯ
В РЕЗУЛЬТАТЕ
ПРИМЕНЕНИЯ СТАТЬИ 218 КОДЕКСА ЗАКОНОВ О ТРУДЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ, СТАТЬИ 40 ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ
17 ЯНВАРЯ 1992 ГОДА "О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
И СТАТЬИ 23 ПОЛОЖЕНИЯ О ПООЩРЕНИЯХ И ДИСЦИПЛИНАРНОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРОКУРОРОВ И СЛЕДОВАТЕЛЕЙ ОРГАНОВ
ПРОКУРАТУРЫ СССР, УТВЕРЖДЕННОГО УКАЗОМ
ПРЕЗИДИУМА ВЕРХОВНОГО СОВЕТА СССР
ОТ 17 ФЕВРАЛЯ 1984 Г. No. 10813-X
Конституционный Суд Российской Федерации
в составе председателя В.Д. Зорькина, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, Т.Г.
Морщаковой, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова,
Б.С. Эбзеева
с участием граждан Российской Федерации
В.А. Молочкова, С.Н. Овчинниковой, Р.В. Чистоходовой, подавших индивидуальные жалобы в Конституционный
Суд Российской Федерации; представителя Прокуратуры Российской Федерации М.М.
Орлова,
руководствуясь частью первой статьи 165 и
статьей 165(1) Конституции Российской Федерации, пунктом 2 части второй статьи
1, частью четвертой статьи 41, статьей 66 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации,
рассмотрел в
открытом заседании дело о проверке конституционности правоприменительной
практики обжалования работниками прокуратуры увольнений и наложения на них
дисциплинарных взысканий, сложившейся в результате применения статьи 218
Кодекса законов о труде Российской Федерации, статьи 40 Закона Российской
Федерации от 17 января 1992 года "О Прокуратуре Российской Федерации"
и статьи 23 Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров
и следователей органов Прокуратуры СССР,
утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля 1984 г. No. 10813-X.
Поводом к
рассмотрению дела согласно части первой статьи 67 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации явились индивидуальные жалобы Т.Х. Гдляна
и Н.В. Иванова, С.И. Илиджевой, Н.П. Канищевой, А.Е.
Кириенко, В.А. Молочкова, С.Н. Овчинниковой, Р.В. Чистоходовой, В.Г. Ялового, в которых содержится требование
признать обыкновение правоприменительной практики, сложившееся в результате
применения указанных нормативных актов, не соответствующим Конституции Российской Федерации.
Заслушав выступление судьи - докладчика
В.И. Олейника, объяснения сторон, заключения экспертов, изучив представленные
документы, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь частью
четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
установил:
Заявители Т.Х. Гдлян, Н.В. Иванов, С.И. Илиджева,
Н.П. Канищева, А.Е. Кириенко, В.А. Молочков, С.Н. Овчинникова,
В.Г. Яловой - бывшие работники органов Прокуратуры СССР, Р.В. Чистоходова - работник прокуратуры города Сыктывкара
обжалуют в Конституционный Суд ограничение их конституционного права на
судебную защиту в связи с наложением на них прокурорами областей, краев
Российской Федерации и Генеральным
прокурором СССР дисциплинарных взысканий, в том числе увольнений.
Заявители были привлечены
к дисциплинарной ответственности или уволены из органов прокуратуры на
основании статьи 47 Закона СССР от 30 ноября 1979 года "О Прокуратуре
СССР" и статьи 23 Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности
прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР, утвержденного Указом
Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля 1984 года. В соответствии с Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря
1991 года "О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых
Государств" указанное Положение действует на территории Российской
Федерации, поскольку новое Положение о прохождении службы в органах прокуратуры
Российской Федерации, принятие которого предусмотрено
частью первой статьи 40 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года
"О Прокуратуре Российской Федерации", не утверждено.
Т.Х. Гдлян и
Н.В. Иванов - следователи по особо важным делам при Генеральном прокуроре СССР
19 апреля 1990 года уволены из органов прокуратуры за грубые нарушения
социалистической законности при расследовании уголовных дел и совершение
порочащих поступков, несовместимых с работой в органах прокуратуры.
С.И. Илиджева -
следователь Прокуратуры Ленинградского района Краснодарского края 21 августа
1991 года уволена из органов прокуратуры за недобросовестное отношение к
исполнению служебных обязанностей и невыполнение указаний прокурора.
Н.П. Канищева - следователь Прокуратуры Тугуро-Чумиканского района Хабаровского края 20 октября
1988 года уволена за совершение порочащего поступка (при приеме на работу в органы
прокуратуры скрыла судимость мужа).
А.Е. Кириенко - прокурор Аннинского
района Воронежской области 9 ноября 1987 года уволен за совершение порочащего
поступка (допустил нарушение при списании служебной автомашины
"Жигули").
В.А. Молочков - следователь Чарской
транспортной прокуратуры Байкало-Амурской транспортной прокуратуры 14 января
1985 года уволен ввиду несоответствия занимаемой должности.
С.Н. Овчинникова
- старший помощник прокурора Ленинского района города Кирова 5 октября 1992
года уволена за совершение порочащего поступка.
Р.В. Чистоходова
- старший помощник прокурора города Сыктывкара в 1991 году дважды привлекалась
к дисциплинарной ответственности и лишалась премий (за отказ перейти на другой
участок работы).
В.Г. Яловой -
помощник прокурора города Нижневартовска Тюменской области неоднократно
привлекался к дисциплинарной ответственности и 2 ноября 1989 года уволен за
нарушение обязанностей по службе.
Все заявители с момента увольнения и до
настоящего времени обращались за защитой своих трудовых прав в порядке
подчиненности к руководителям Прокуратуры Российской Федерации, а также бывшей
Прокуратуры Союза ССР, в том числе к Генеральному прокурору СССР, но им
отказано в удовлетворении жалоб.
В.А. Молочков и
С.Н. Овчинникова обращались с исковыми заявлениями о
восстановлении на работе в народные суды, но в приеме заявлений им было
отказано на том основании, что вопросы увольнения работников прокуратуры должны
рассматриваться не в судебном порядке в соответствии с нормами трудового
законодательства Российской Федерации, а вышестоящими в порядке подчиненности
должностными лицами органов прокуратуры. Остальные
заявители показали в заседании Конституционного Суда, что также обращались в
суд за защитой своих трудовых прав, однако им по тем же основаниям не была
предоставлена возможность подать исковые заявления.
Заявители полагают, что установленный
порядок обжалования дисциплинарных взысканий и увольнений лишь в порядке
подчиненности - в вышестоящий орган прокуратуры - лишает прокурорских
работников как граждан Российской Федерации конституционного права на судебную
защиту, в том числе судебную защиту конституционного права на труд.
Народные суды,
отказывая бывшим работникам прокуратуры в приеме исковых заявлений о
восстановлении на работе, руководствовались статьей 47 Закона СССР "О
Прокуратуре СССР", которой соответствует статья 40 ныне действующего
Закона Российской Федерации "О Прокуратуре Российской Федерации", а
также статьей 23 Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности
прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР и статьей 220 Кодекса
законов о труде РСФСР в редакции Указа
Президиума Верховного Совета РСФСР от 23 июля 1974 года, исходившей из наличия
перечней категорий работников, трудовые споры которых по вопросам увольнения и
наложения дисциплинарных взысканий разрешались вышестоящими в порядке
подчиненности органами. Пункт 6 перечня No. 1 относил
к этой категории работников прокуроров, их заместителей, помощников и
следователей.
Законом Российской Федерации от 25
сентября 1992 года "О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о
труде РСФСР" была изменена глава XIV "Трудовые споры" Кодекса
законов о труде. Статья 218 КЗоТ в новой редакции предусматривает, что
особенности рассмотрения трудовых споров прокуроров, их заместителей и
помощников, касающихся увольнения и наложения дисциплинарных взысканий,
устанавливаются законодательством Российской Федерации и республик в составе
Российской Федерации. Таким образом, в отношении данной категории работников
продолжало действовать изъятие из общего порядка рассмотрения трудовых споров.
Ни в Законе Российской Федерации "О
Прокуратуре Российской Федерации", ни в Положении о поощрениях и
дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры
СССР нет прямого указания на то, что трудовые споры этих категорий лиц судам не
подведомственны. Однако на основании трудового законодательства сложилась
правоприменительная практика, согласно которой суды отказывают в рассмотрении
заявлений прокурорских работников о нарушении их трудовых прав.
Данное обыкновение правоприменительной
практики сохранилось и после принятия 22 ноября 1991 года Декларации прав и
свобод человека и гражданина и соответствующего изменения Конституции
Российской Федерации, согласно которым каждому гарантируется судебная защита
его прав и свобод (статья 32 Декларации и статья 63 Конституции). Сложившаяся
практика отказа в судебном рассмотрении трудовых споров работников прокуратуры
противоречит закрепленному в этих нормах конституционному праву на судебную
защиту. Суды, отказывая в приеме заявлений работников прокуратуры, не применяли
статью 63 Конституции Российской Федерации, тогда как исходя
из смысла данной статьи она должна применяться непосредственно.
Практика судов,
отказывающих в принятии заявлений прокуроров, их заместителей, помощников и
следователей прокуратуры о защите их трудовых прав, является следствием
истолкования судами без учета изменений, внесенных в Конституцию Российской
Федерации, статьи 47 Закона СССР "О Прокуратуре СССР", статьи 40
Закона Российской Федерации "О Прокуратуре Российской Федерации" и
статьи 23 Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и
следователей органов Прокуратуры СССР, что
создает обыкновение, не соответствующее Конституции.
Статья 34 Конституции устанавливает, что
государство гарантирует гражданам равенство прав и свобод независимо от расы,
национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного
положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным
объединениям, а также других обстоятельств. Это относится и к праву на судебную
защиту. Ограничение на основании закона прав и свобод человека и гражданина,
возможность которого предусмотрена в статье 33 Конституции, допускается в целях
защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других людей в демократическом обществе и,
следовательно, неприменимо к осуществлению лицом права на судебную защиту.
В соответствии со статьей 48 Конституции
Российской Федерации "требования, предъявляемые к кандидату на должность
государственного служащего, обусловливаются исключительно характером
должностных обязанностей". Однако характер должностных обязанностей
работников прокуратуры не может быть основанием для какой-либо их дискриминации
в области конституционных прав, в частности для ограничения права на судебную
защиту. Правоприменительная практика, в результате которой работники
прокуратуры лишены права на судебную защиту, ведет к нарушению предусмотренного
статьей 53 Конституции равного права на труд, поскольку другим категориям
работников обеспечивается судебная защита в трудовых правоотношениях без
каких-либо ограничений. Таким образом, суды, разрешая трудовые споры работников
прокуратуры, применяли статьи 220 КЗоТ РСФСР и 218 КЗоТ Российской Федерации,
не подлежащие применению по смыслу Конституции Российской Федерации.
Сложившееся обыкновение
правоприменительной практики находится также в противоречии с общепризнанными
международными стандартами и нормами, относящимися к правам человека, которые
согласно статье 32 Конституции Российской Федерации имеют преимущество перед
законами Российской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности
граждан.
Статья 8 Всеобщей декларации прав
человека от 10 декабря 1948 года предусматривает право каждого человека на
эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае
нарушения его основных прав, предоставленных ему Конституцией или законом. В
части первой статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах
от 19 декабря 1966 года, ратифицированного Президиумом Верховного Совета СССР 18
сентября 1973 года, закреплено право каждого при определении его прав и
обязанностей на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным,
независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Статья 7
Декларации и статья 26 Пакта устанавливают право на равную защиту закона без
какой-либо дискриминации.
Статья 4
Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 19
декабря 1966 года, ратифицированного Президиумом Верховного Совета СССР 18
сентября 1973 года, закрепляет положение о том, что государство может
устанавливать ограничения прав только на основе закона "постольку,
поскольку это совместимо с природой указанных прав, и исключительно с целью
способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе". Ограничение права работников прокуратуры на судебную защиту на
основании статьи 23 Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности
прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР не соответствует указанным
условиям.
На основании изложенного и руководствуясь
пунктами 2, 3, 4 части первой статьи 66, пунктом 2 части первой статьи 71
Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд
Российской Федерации
постановил:
1. Признать обыкновение
правоприменительной практики, сложившееся в результате применения статьи 218
Кодекса законов о труде Российской Федерации, статьи 40 Закона Российской
Федерации от 17 января 1992 года "О Прокуратуре Российской Федерации"
и статьи 23 Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров
и следователей органов Прокуратуры СССР, утвержденного Указом Президиума
Верховного Совета СССР от 17 февраля 1984 г. No.
10813-X, не соответствующим Конституции Российской Федерации, а именно
части второй статьи 33, части первой статьи 34, статье 48, части первой статьи
53, части первой статьи 63.
2. Согласно части второй статьи 73 Закона
о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление является
основанием для проверки в установленном порядке оспариваемых решений. Согласно
части третьей той же статьи нарушение конституционного права на судебную защиту
должно быть устранено и данное право должно быть защищено судом, если для этого
не имеется иных препятствий, кроме устраненных
настоящим Постановлением.
3. Согласно части
четвертой статьи 73 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации
Верховному Совету Российской Федерации надлежит изучить вопрос о необходимости
изменения статьи 218 Кодекса законов о труде Российской Федерации, части первой
статьи 40 Закона Российской Федерации "О Прокуратуре Российской
Федерации" и признания утратившей силу статьи 23 Положения о поощрениях и
дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры
СССР, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 17
февраля 1984 года, как не соответствующих Конституции
Российской Федерации.
4. Согласно статьям 49 и 50 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление вступает в
силу немедленно после его провозглашения, является окончательным и обжалованию
не подлежит.
5. Согласно части первой статьи 84 Закона
о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление подлежит
опубликованию в "Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации
и Верховного Совета Российской Федерации" не позднее чем в семидневный
срок после его изложения, а также в "Российской газете".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН
За секретаря
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.И.ОЛЕЙНИК
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ Т.Г. МОРЩАКОВОЙ ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ
ОБЖАЛОВАНИЯ РАБОТНИКАМИ ПРОКУРАТУРЫ НАЛОЖЕННЫХ
НА
НИХ ДИСЦИПЛИНАРНЫХ ВЗЫСКАНИЙ, СЛОЖИВШЕЙСЯ
В РЕЗУЛЬТАТЕ
ПРИМЕНЕНИЯ СТАТЬИ 218 КОДЕКСА ЗАКОНОВ О ТРУДЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ, СТАТЬИ 40 ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 17 ЯНВАРЯ 1992 ГОДА "О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" И СТАТЬИ 23 ПОЛОЖЕНИЯ О ПООЩРЕНИЯХ И
ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРОКУРОРОВ И
СЛЕДОВАТЕЛЕЙ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ СССР,
УТВЕРЖДЕННОГО УКАЗОМ ПРЕЗИДИУМА ВЕРХОВНОГО СОВЕТА СССР
ОТ 17 ФЕВРАЛЯ 1984 Г. No. 10813-X
Поводом к рассмотрению дела в
соответствии с частью первой статьи 67 Закона о Конституционном Суде Российской
Федерации послужили индивидуальные жалобы ряда работников прокуратуры на одно и
то же обыкновение правоприменительной практики, что явилось согласно части
седьмой статьи 41 Закона о Конституционном Суде основанием для соединения
указанных жалоб в одном производстве. При этом наряду с другими в качестве
индивидуальной жалобы было рассмотрено также имеющееся в деле обращение на имя
председателя Конституционного Суда, поступившее от Т.Х. Гдляна
и Н.В. Иванова. Это обращение не является индивидуальной жалобой в смысле
Закона о Конституционном Суде Российской Федерации. Оно не отвечает по
содержанию и форме требованиям, предусмотренным частью первой статьи 37,
пунктами 1 - 5, 9, 11 - 13, 16, 18 части второй, а также частями четвертой и
пятой статьи 67 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации. В частности,
обращение является совместным - подано одновременно от имени двух лиц, оплачено
государственной пошлиной только одним из заявителей - Н.В. Ивановым и в
размере, предусмотренном для одной индивидуальной жалобы. В обращении указанных
лиц в Конституционный Суд нет реквизитов, обязательных для документа. Не
приведены даже данные о местожительстве заявителей, необходимые для того, чтобы
индивидуальному жалобщику можно было указать на необходимость исправления
недостатков его жалобы, а также сообщить о результате ее предварительного
изучения или назначения по ней судебного заседания.
Согласно Закону о Конституционном Суде
обращение Т.Х. Гдляна и Н.В. Иванова не может быть
признано индивидуальной жалобой, исходящей от надлежащего субъекта и поданной в
установленной законом форме. Указанные отступления от требований к содержанию и
форме индивидуальной жалобы являются согласно п. 2 и 12 части первой статьи 69
Закона о Конституционном Суде основанием для отказа в рассмотрении
индивидуальной жалобы Конституционным Судом. В соответствии с частью 2 статьи
69 Закона о Конституционном Суде в случаях, когда основания для отказа в
рассмотрении установлены после начала рассмотрения дела в заседании
Конституционного Суда, суд принимает решение о прекращении дела. Это относится
и к рассмотрению в одном производстве нескольких индивидуальных жалоб в
отношении одного и того же обыкновения правоприменительной практики. Каждая из
рассматриваемых жалоб должна по содержанию и форме отвечать требованиям закона,
и суд не вправе допустить какие-либо изъятия из этих требований ни для одной из
них.
Иное означало бы,
что Конституционный Суд может и без индивидуальной жалобы рассмотреть вопрос о
нарушении основных прав граждан в связи с не соответствующим Конституции
обыкновением правоприменительной практики, что не согласуется с положениями
части первой статьи 73 Закона о Конституционном Суде, в силу которой его
решение распространяется только на правоотношения, указанные в индивидуальной
жалобе, а также с п. 1 части первой статьи 72
данного Закона, предоставляющей Конституционному Суду право распространить на
другие дела по индивидуальным жалобам ранее состоявшиеся решения в случаях,
когда индивидуальный жалобщик заявляет аналогичное требование по тому же
обыкновению правоприменительной практики, конституционность которой ранее уже
проверялась судом. Последнее положение служит достаточной гарантией защиты
конституционных прав тех индивидуальных жалобщиков, которые к моменту
рассмотрения дела об обыкновении правоприменительной практики, затрагивающем
также и их права, не оформили надлежащим образом свое обращение в
Конституционный Суд.
На основании
изложенного и руководствуясь п. п. 2 и 12 части первой и частью второй статьи
69 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, считаю, что дело по
обращению Т.Х. Гдляна и Н.В. Иванова при проверке в
данном судебном заседании конституционности правоприменительной практики
обжалования работниками прокуратуры наложенных на них дисциплинарных взысканий
не подлежит рассмотрению и должно быть прекращено.