ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 16 марта 2011 г. N 33-Г11-5

 

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Борисовой Л.В. и Ксенофонтовой О.А.

при секретаре Алешиной П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующим в части приложений 1 - 10 областного Закона от 1 сентября 2004 г. N 52-оз "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Тихвинский муниципальный район и муниципальных образований в его составе" по кассационным жалобам Законодательного Собрания Ленинградской области и губернатора Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 30 декабря 2010 г. об удовлетворении заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., объяснения представителя Законодательного Собрания Ленинградской области Малкина Д.В., представителя губернатора Ленинградской области Яковлевой Н.Н., поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кротова В.А., полагавшего решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

 

установила:

 

заместитель прокурора Ленинградской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим в части отдельных слов и словосочетаний, использованных в приложениях 1 - 10 к областному Закону от 1 сентября 2004 г. N 52-оз "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Тихвинский муниципальный район и муниципальных образований в его составе".

Заявление обосновано тем, что оспариваемым актом в нарушение федерального законодательства границы муниципальных образований определены с привязкой к лесхозам, парклесхозам, упраздненным и преобразованным в лесничества. В приложениях 1 - 10 дано описание границ с привязкой к водным объектам без точного указания прохождения границ (по береговой линии или по оси объекта), с привязкой к дорогам без точного указания прохождения границ (по полосе отвода, по оси, по линии, разделяющей транспортные потоки противоположных направлений), а участки границ поселений проходят по границам земель юридических лиц. По существу границы муниципальных образований не конкретизированы. Такое правовое регулирование вызывает его неоднозначное понимание и толкование, создает правовую неопределенность в применении закона, а также является и коррупционным фактором в силу ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ.

Решением Ленинградского областного суда от 30 декабря 2010 г. заявление заместителя прокурора Ленинградской области удовлетворено.

В кассационной жалобе Законодательное Собрание Ленинградской области просит об отмене указанного решения, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, и принятии нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявления заместителя прокурора.

В кассационной жалобе губернатор Ленинградской области также просит об отмене состоявшегося по делу судебного постановления, полагая, что оно не основано на законе и не содержит мотивов признания недействующим оспариваемого (в части) нормативного правового акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу, что имеются основания для отмены обжалуемого решения суда.

Установлено, что в Ленинградской области принят Закон от 1 сентября 2004 г. N 52-оз "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Тихвинский муниципальный район и муниципальных образований в его составе" (с последующими изменениями).

Статьями 1 - 3 документа установлены границы и наделены статусом городских и сельских поселений конкретные муниципальные образования. Муниципальное образование Тихвинский район наделено статусом муниципального района.

Приложения 1 - 10 к акту содержат картографическое описание границ Тихвинского муниципального района, а также границ входящих в него муниципальных образований.

В картографическом описании границ Тихвинского городского поселения отражено, что границы этого образования проходят по смежеству с Борским поселением, при их описании использованы следующие слова и словосочетания: "от реки Нудокса", "ООО "Тихвинское" до реки Шомушка", "по реке Шомушка", "ООО "Тихвинское", "садоводческого массива "Кайвакса", "до реки Шомушка", "Тихвинского лесхоза", "по реке Шомушка", "сельскохозяйственной артели "Капитанская";

по границе Бокситогорского муниципального района описание границ произведено с использованием словосочетаний: "до границы ЗАО "Сельскохозяйственное предприятие Андреевское";

по смежеству с Мелегежским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "ЗАО "Сельскохозяйственное предприятие Андреевское", "Тихвинского лесхоза", "ЗАО "Культура-Агро";

по смежеству с Цвылевским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "ЗАО "Культура-Агро", "до автодороги Лодейное Поле - Тихвин - Будогощь (Р-36)", "по этой автодороге", "Тихвинского лесхоза", "садоводческого товарищества "Лесное", "до реки Тихвинка", "по реке Тихвинка", "ООО "Тихвинское", "ЗАО "Культура-Агро" (приложение 1).

В картографическом описании границ Борского сельского поселения отмечено, что границы данного образования проходят с привязкой к следующим объектам:

по смежеству с Горским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "от реки Нудокса", "ЗАО "Агрофирма Горский", "Тихвинского лесхоза", "ООО "Тихвинское", "Шугозерского лесхоза";

по смежеству с Ганьковским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "Шугозерского лесхоза", "до реки Капша", "по реке Капша", "сельскохозяйственной артели "Капшинская", "до реки Паша", "по реке Паша";

по смежеству с Шугозерским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетания "Шугозерского лесхоза";

по смежеству с Бокситогорским муниципальным районом описание границ произведено с использованием словосочетания "сельскохозяйственной артели "Капшинская";

по смежеству с Тихвинским городским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "сельскохозяйственной артели "Капшинская" до реки Шомушка", "по реке Шомушка", "Тихвинского лесхоза", "границы садоводческого массива "Кайвакса", "границам садоводческого товарищества "Кайвакса", "ООО "Тихвинское", "до реки Шомушка", "до реки Нудокса";

по смежеству с Цвылевским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетания "по реке Нудокса" (приложение 2).

В картографическом описании границ Ганьковского сельского поселения отражено, что границы муниципального образования проходят с привязкой к следующим объектам:

по смежеству с Волховским муниципальным районом описание границ произведено с использованием словосочетания "Шугозерского лесхоза";

по смежеству с Лодейнопольским муниципальным районом описание границ произведено с использованием словосочетания "Шугозерского лесхоза";

по смежеству с Пашозерским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "Шугозерского лесхоза (включая озеро Явкозеро)", "Шугозерского лесхоза";

по смежеству с Шугозерским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "Шугозерского лесхоза", "до автодороги Лодейное Поле - Тихвин - Будогощь", "по этой автодороге", "сельскохозяйственной артели "Агрофирма Шугозеро", "до реки Паша", "по реке Паша", "сельскохозяйственной артели "Капшинская";

по смежеству с Борским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "сельскохозяйственной артели "Капшинская" до реки Паша", "по реке Паша", "сельскохозяйственной артели "Капшинская", "до реки Капша", "по реке Капша", "Шугозерского лесхоза";

по смежеству с Горским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "Шугозерского лесхоза", "ЗАО "Исаковский";

по смежеству с Коськовским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "ЗАО "Исаковский", "Шугозерского лесхоза" (приложение 3).

В картографическом описании границ Горского сельского поселения указано, что границы этого образования проходят с привязкой к следующим объектам:

по смежеству с Коськовским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "Тихвинского лесхоза", "ЗАО "Агрофирма Горский", "ЗАО "Исаковский", "Шугозерского лесхоза";

по смежеству с Ганьковским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "Шугозерского лесхоза", "ООО Тихвинское";

по смежеству с Борским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "ООО "Тихвинское", "Тихвинского лесхоза", "ЗАО "Агрофирма Горский", "до реки Нудокса";

по смежеству с Цвылевским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний "ЗАО "Агрофирма Горский", "Тихвинского лесхоза" (приложение 4).

В картографическом описании границ Коськовского сельского поселения отражено, что границы данного образования проходят с привязкой к следующим объектам:

по смежеству с Волховским муниципальным районом описание границ произведено с использованием словосочетаний: "Тихвинского лесхоза", "Шугозерского лесхоза";

по смежеству с Ганьковским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "Шугозерского лесхоза", "ЗАО "Исаковский";

по смежеству с Горским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "ЗАО "Исаковский", "Тихвинского лесхоза", "ЗАО "Агрофирма Горский", "Шугозерского лесхоза" (приложение 5).

В картографическом описании границ Мелегежского сельского поселения отражено, что границы муниципального образования проходят с привязкой к следующим объектам:

по смежеству с Цвылевским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "Тихвинского лесхоза", "ЗАО "Сельскохозяйственное предприятие Андреевское", "ЗАО "Культура-Агро";

по смежеству с Тихвинским городским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "ЗАО "Сельскохозяйственное предприятие Андреевское", "Тихвинского лесхоза" (приложение 6).

В картографическом описании границ Пашозерского сельского поселения отражено, что границы муниципального образования проходят с привязкой к следующим объектам:

по смежеству с Лодейнопольским муниципальным районом описание границ произведено с использованием словосочетания "Шугозерского лесхоза";

по смежеству с Бокситогорским муниципальным районом описание границ произведено с использованием словосочетания "Шугозерского лесхоза";

по смежеству с Шугозерским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний "Шугозерского лесхоза", "сельскохозяйственной артели "Агрофирма Шугозеро", "до реки Паша", "по реке Паша";

по смежеству с Ганьковским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетания "Шугозерского лесхоза" (приложение 7).

В картографическом описании границ Цвылевского сельского поселения отражено, что границы муниципального образования проходят с привязкой к следующим объектам:

по смежеству с Волховским муниципальным районом описание границ произведено с использованием словосочетания "ЗАО "Агрофирма Горский";

по смежеству с Горским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "ЗАО "Агрофирма Горский", "Тихвинского лесхоза", "до реки Нудокса";

по смежеству с Борским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "по реке Нудокса", ООО "Тихвинское";

по смежеству с Тихвинским городским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "ООО "Тихвинское" до реки Тихвинка", "по реке Тихвинка", "Тихвинского лесхоза", "садоводческого товарищества "Лесное", "до дороги Лодейное Поле - Тихвин - Будогощь", "по этой автодороге", "ЗАО "Культура-Агро", "ЗАО "Сельскохозяйственное предприятие Андреевское";

по смежеству с Мелегежским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "ЗАО "Сельскохозяйственное предприятие Андреевское", "Тихвинского лесхоза" (приложение 8).

В картографическом описании границ Шугозерского сельского поселения отражено, что границы муниципального образования проходят с привязкой к следующим объектам:

по смежеству с Пашозерским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "Шугозерского лесхоза", "до реки Паша", "по реке Паша", "сельскохозяйственные артели "Агрофирма Шугозеро", "этой артели";

по смежеству с Бокситогорским муниципальным районом описание границ произведено с использованием словосочетания "Шугозерского лесхоза";

по смежеству с Борским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетания "Шугозерского лесхоза";

по смежеству с Ганьковским сельским поселением описание границ произведено с использованием словосочетаний: "Шугозерского лесхоза", "сельскохозяйственной артели "Капшинская", "до реки Паша", "по реке Паша", "сельскохозяйственной артели "Агрофирма Шугозеро", "по границе этой артели", "до автодороги Лодейное Поле - Тихвин - Будогощь", "по этой автодороге" (приложение 9).

В картографическом описании границ Тихвинского муниципального района отражено, что границы муниципального образования проходят с привязкой к следующим объектам:

по смежеству с Волховским муниципальным районом описание границ произведено с использованием словосочетаний: "Тихвинского лесхоза", "ЗАО "Культура-Агро", "(включая озеро Вальское)", "ЗАО "Агрофирма Горский", "ЗАО "Исаковский", "до реки Паша", "Шугозерского лесхоза", "сельскохозяйственной артели "Капшинская", "(по ручью Пярнуй)";

по смежеству с Лодейнопольским муниципальным районом описание границ произведено с использованием словосочетаний: "Шугозерского лесхоза", "сельскохозяйственной артели "Капшинская", "до реки Сарка", "по реке Сарка", ЗАО "Пашозерское";

по смежеству с Подпорожским муниципальным районом описание границ произведено с использованием словосочетаний "Шугозерского лесхоза", "Подборовского лесхоза";

по смежеству с Вологодской областью описание границ произведено с использованием словосочетания "Подборовского лесхоза";

по смежеству с Бокситогорским муниципальным районом описание границ произведено с использованием словосочетаний: "Подборовского лесхоза", "до озера Муромозеро", "(включая озера Мелозеро, Леринское и Ладвозеро)", "(включая озеро Кенозеро)", "(включая озеро Пупозеро)", "ЗАО "Пашозерское", "Шугозерского лесхоза", "сельскохозяйственной артели "Капшинская", "Тихвинского лесхоза", "до озера Селижское", "до реки Тихвинка", "ООО "Тихвинское", "ЗАО "Сельскохозяйственное предприятие Андреевское";

по смежеству с Новгородской областью описание границ произведено с использованием словосочетания "Тихвинского лесхоза";

по смежеству с Киришским муниципальным районом описание границ произведено с использованием словосочетания "Тихвинского лесхоза" (приложение 10).

Удовлетворяя требования прокурора, суд пришел к выводу, что оспариваемый акт в части приложений 1 - 10 в той мере, в какой он допускает использование вышеприведенных слов и словосочетаний при картографическом описании границ муниципальных образований, противоречит федеральному законодательству, а также не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования, в связи с чем не обеспечивает единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями и влечет нарушение прав граждан и организаций.

Вывод суда о противоречии регионального акта федеральным нормам мотивирован тем, что:

- картографическое описание с привязкой к конкретным лесхозам и парклесхозам является неправомерным, поскольку содержит ориентиры, не существующие на момент разрешения дела. Статьей 23 Лесного кодекса Российской Федерации, вступившего в силу с 1 января 2007 г., основными территориальными единицами в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов определены лесничества и лесопарки. На основании ст. 11 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" в срок до 1 января 2008 г. лесхозы подлежали преобразованию в соответствии с гражданским законодательством. Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 17 октября 2008 г. N 319 "Об определении количества лесничеств на территории Ленинградской области и установлении их границ" на территории указанного субъекта Российской Федерации созданы 18 лесничеств;

- при картографическом описании границ муниципальных образований по водным объектам не приняты во внимание положения ч. 4 ст. 5 Водного кодекса Российской Федерации, указывающие, что границей водного объекта является береговая линия;

- в указанных выше приложениях отражено, что границы муниципальных образований проходят по дорогам без точного указания места прохождения границы по какой-либо из проезжих частей, тротуарам, обочине, разделительной полосе или по оси или по иной части дороги, что свидетельствует о несоблюдении требований ст. 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения";

- неправомерно описание границ муниципальных образований произведено по границам либо до границ землепользования юридических лиц (акционерных обществ, садовых товариществ и других). В законодательстве нет разъяснения понятия "землепользование" или "границы землепользования". Изменение границ землевладений указанных лиц автоматически приведет к изменению границ муниципального образования, что не соответствует требованиям ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающей в таком случае необходимость учета мнения населения.

С такими выводами суда нельзя согласиться, поскольку они основаны на неправильном применении норм материального права.

Лесной кодекс Российской Федерации регулирует лесные отношения (ч. 1 ст. 3), Водный кодекс Российской Федерации - водные отношения (ч. 1 ст. 4), Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" определяет правовые основы обеспечения безопасности на территории Российской Федерации (ст. 1).

Следовательно, положения этих законов неприменимы к общественным отношениям в области местного самоуправления и установления границ местного самоуправления.

Правоотношения в указанной сфере регламентированы на федеральном уровне Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ), иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "н" ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. ч. 2 и 5 ст. 76).

Пунктом 1 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципами верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его существования определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.

Частью 2 ст. 10 указанного Федерального закона предусмотрено, что границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. 11 - 13 упомянутого Федерального закона.

В силу п. 1 ч. 1 ст. 85 в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 г. устанавливают в соответствии с требованиями данного Федерального закона границы муниципальных образований и наделяют соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

В ч. 3 ст. 85 оговорено, что при утверждении границ муниципальных образований во исполнение требований п. 1 ч. 1 указанной статьи допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. При этом границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2012 г.

В упомянутом Федеральном законе, а также иных федеральных актах, затрагивающих вопросы местного самоуправления, отсутствует разъяснение понятия "картографическое описание границ муниципальных образований".

Соответственно, нет и нормативно закрепленных требований и правил, предъявляемых к составлению картографического описания границ муниципальных образований.

В связи с этим является неправомерным вывод в решении суда о противоречии оспариваемого (в части) акта федеральным нормам, имеющим большую юридическую силу.

В решении суд сослался на Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, однако по существу его положений по данному делу не применил.

Суд не учел, что процесс установления границ муниципальных образований находится в стадии переходного периода, установленного гл. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, который должен быть завершен до 1 января 2010 г.

Также ошибочным является вывод в решении суда о наличии коррупциогенного фактора, установленного ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", в связи с неопределенностью использованных в областном Законе понятий.

Согласно ч. 2 ст. 1 указанного Федерального закона коррупциогенными факторами являются положения, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Согласно ст. 3 антикоррупционная экспертиза осуществляется в соответствии с методикой, установленной Правительством Российской Федерации.

В соответствии с п. п. 3 и 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, установлен исчерпывающий перечень коррупциогенных факторов.

Анализ указанных документов показывает, что неопределенность рассматривается в качестве коррупциогенного фактора при одновременном наличии условий: если положения акта содержат требования к гражданам и организациям и употребляются неустоявшиеся, двусмысленные термины и категории оценочного характера.

Оспариваемые положения областного Закона, представляющие собой текстовое картографическое описание границ муниципальных образований, не содержат ни требований (условий, предписаний, стандартов, правил, требующих строгого выполнения) к гражданам и организациям, ни требований оценочного характера, а также неустоявшихся и двусмысленных терминов.

Нельзя согласиться и с выводом суда о несоответствии регионального акта требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования.

Нарушение норм материального права предусмотрено п. 4 ч. 1 ст. 362 ГПК РФ в качестве основания для отмены решения суда в кассационном порядке.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением нового судебного постановления.

В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Учитывая, что областной Закон от 1 сентября 2004 г. N 52-оз принят субъектом Российской Федерации в пределах компетенции и полномочий, предоставленных ему Российской Федерацией, и не содержит противоречий федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, в удовлетворении заявления о признании указанного акта недействующим должно быть отказано.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 360, п. 3 ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

 

определила:

 

решение Ленинградского областного суда от 30 декабря 2010 г. отменить.

Принять новое решение, которым отказать заместителю прокурора Ленинградской области в удовлетворении заявления о признании недействующим областного Закона от 1 сентября 2004 г. N 52-оз "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Тихвинский муниципальный район и муниципальных образований в его составе".