ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 2 июня 2003 года

 

Дело N 91-Г03-2

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

 

    председательствующего                       Лаврентьевой М.Н.,

    судей                                           Еременко Т.И.,

                                                      Маслова А.М.

 

рассмотрела в открытом судебном заседании от 2 июня 2003 года дело по заявлению К. о признании недействующими подп. "а" п. 7, подп. "а" абз. 2 п. 20 и подп. 4.1 пункта 4 "Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Псковской области", утвержденных постановлением исполкома Псковского областного Совета народных депутатов и президиума областного совета профессиональных союзов от 28 ноября 1984 года N 495, по кассационной жалобе К. на решение Псковского областного суда от 26 марта 2003 года, которым постановлено: К. отказать в удовлетворении заявления о признании недействующими подп. "а" п. 7, подп. "а" абз. 2 п. 20 и подп. 4.1 п. 4 Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Псковской области, утвержденных постановлением исполкома Псковского областного Совета народных депутатов и президиума областного совета профессиональных союзов от 28 ноября 1984 года N 495.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Т.И. Еременко, объяснения представителя администрации Псковской области по доверенности С., возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации М.М. Гермашевой, полагавшей решение оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

установила:

 

К., бывший военнослужащий, обратился в суд с заявлением об оспаривании некоторых положений нормативного акта, применяемого в субъекте Федерации (Псковской области), в частности подп. "а" п. 7, подп. "а" абз. 2 п. 20 и подп. 4.1 п. 4 "Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Псковской области", утвержденных постановлением исполкома Псковского областного Совета народных депутатов и президиума областного совета профессиональных союзов от 28 ноября 1984 года N 495.

Заявитель просил признать оспариваемые нормы недействующими, считая, что они противоречат жилищному законодательству и нарушают его права, т.к. на основании этих норм ему необоснованно было отказано в принятии на учет как нуждающегося в улучшении жилищных условий, фактически уволен из Вооруженных Сил без предоставления жилья.

В обоснование своих требований заявитель указал, что согласно подп. "а" п. 7 названных Правил, нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, имеющие обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи менее 7 кв. м, так называемая учетная норма (решение облисполкома от 11 января 1984 г., тогда как в соответствии с п. 1 ч. 1 и ч. 2 ст. 29 и ст. 49 Жилищного кодекса РСФСР Правительством РФ Постановлением от 6 сентября 1998 года утверждены "Правила учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства", подп. "б" п. 7 которых предусматривает одним из оснований признания граждан нуждающимися в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий наличие жилой площади на одного члена семьи ниже предела социальной нормы общей площади жилого помещения, устанавливаемого законодательством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ (в Псковской области это 18 кв. м).

В судебном заседании представитель заявителя дополнил требования о несоответствии данной нормы пункту 5 ст. 12 и пункту 4 ст. 14 Жилищного кодекса РФ, которые вопрос об установлении порядка учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставления жилых помещений и пользования ими отнес к компетенции РФ, а субъекты Федерации осуществляют лишь контроль за состоянием такого учета и правильностью распределения жилой площади, поэтому имеется соответствующее правительственное Постановление от 31 июля 1984 года N 335, но в любом случае учетная норма должна соответствовать ст. 38 Жилищного кодекса РФ, то есть быть не менее 12 кв. м, поскольку учетная норма это то же самое, что норма предоставления жилья.

Подпункт "а" абз. 2 п. 20 оспариваемых Правил, регламентирующий вопрос снятия с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий в случае улучшения жилищных условий, если жилая площадь на каждого члена семьи составляет 9 и более кв. метров, по мнению заявителя, противоречит ч. 2 ст. 40 Жилищного кодекса РСФСР и подп. "а" абз. 2 п. 20 "Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР", утвержденных Постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г.

Жилое помещение предоставляется гражданам в пределах нормы жилой площади (ст. 38 ЖК РСФСР) за исключением случаев, предусмотренных законодательством РСФСР, но не менее размера, устанавливаемого в порядке, определяемом Советом Министров РСФСР. Такой размер указан в абз. 2 п. 42 названных Правил и не может быть менее социальной нормы площади жилья, эквивалентной минимальному размеру предоставления жилых помещений, который устанавливается органами государственной власти субъектов Федерации в зависимости от достигнутого уровня жилищной обеспеченности, состава семьи, применяемых типов жилых помещений в домах жилищного фонда социального использования и других факторов. Об этом же указано и ст. 11 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" от 24 декабря 1992 г., из чего заявитель делает вывод о том, что социальная норма жилья (в Псковской области 18 кв. м общей на каждого члена семьи, состоящей из трех и более человек) одновременно является и минимальной нормой предоставления жилых помещений в Псковской области.

По утверждению заявителя подп. 4.1 п. 4 оспариваемых Правил противоречит ст. 28 Жилищного кодекса РФ, предусматривая норму, запрещающую принимать на учет на улучшение жилищных условий граждан, допустивших отчуждение жилой площади, в результате которого ухудшились жилищные условия и эти граждане стали нуждаться в их улучшении, поскольку нарушает права Граждан Российской Федерации, у которых не было жилья на территории РФ и которые допустили отчуждение своего жилья на территории иностранного государства.

Кроме того, заявитель ссылается на превышение субъектом РФ своих полномочий, введенное данной нормой запрещение содержится только в оспариваемых Правилах, правительственное Постановление N 335 от 31 июля 1984 года подобных ограничений не содержит.

Как одно из оснований недействительности оспариваемых Правил заявитель указывает, что данный нормативный акт официально не опубликован, а поэтому в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ не может применяться, при этом заявитель также ссылается на заключение Комитета конституционного надзора СССР от 29 ноября 1990 года N 12 (2-12), предписывающее необходимость опубликование актов о правах и свободах граждан в трехмесячный срок со дня принятия этого Заключения, в связи с чем областные Правила утратили силу с 29 января 1991 года.

Представители администрации Псковской области возражали против удовлетворения заявленных требований, пояснив суду, что оспариваемый в части нормативный акт на момент его принятия был доведен до всеобщего сведения населения области, применяется, издан в пределах компетенции органа исполнительной власти, не противоречит действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов заявителя, поскольку при защите его жилищных прав следует руководствоваться правительственным Постановлением N 1054 от 6 сентября 1998 года.

Представители Псковского областного Собрания депутатов и комитета по жилищным вопросам администрации г. Пскова, привлеченные к участию в деле судом в качестве заинтересованных лиц, также возражали против удовлетворения заявления К., полностью согласились с позицией администрации Псковской области.

По делу постановлено указанное выше решение.

К. подал кассационную жалобу, в которой просит решение отменить и принять новое, которым удовлетворить заявленное требование.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение подлежащим оставлению без изменения.

Как видно из материалов дела, заявитель оспаривает "Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и предоставления жилых помещений в Псковской области", утвержденные постановлением исполкома Псковского областного Совета народных депутатов и президиума областного совета профессиональных союзов от 28 ноября 1984 г.

Поскольку на время принятия данных Правил действующее законодательство не предусматривало официального опубликования актов, издаваемых органами исполнительной власти субъектов Федерации, поэтому достаточным было опубликование тем или иным способом и доведение их тем или иным способом до всеобщего сведения.

Судом установлено, что за период с 1984 года и до обращения в суд оспариваемые Правила издавались в виде отдельной брошюры, которая рассылалась во все организации и на предприятия области, рай(гор)исполкомы, ведущие строительство и учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, брошюру можно было приобрести в книжных магазинах, в виде плаката данные Правила вывешивались на проходных предприятий, на городских стендах, с ними можно было ознакомиться, то есть нормативный акт стал доступен неопределенному кругу лиц.

С учетом изложенного суд правильно сделал вывод о том, что оспариваемый нормативный акт был доведен до всеобщего сведения в соответствии с действующими на тот период правилами, что является обязательным условием применения этого акта на территории субъекта Федерации, и право заявителя на информацию нарушено не было.

Суд также пришел к выводу о том, что оспариваемые заявителем нормы, закрепленные в Правилах, соответствуют действующему жилищному законодательству.

При этом суд исходил из того, что жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, это закреплено пунктом "к" ч. II ст. 72 Конституции РФ, при этом законы и иные нормативные акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам (ст. 76 Конституции РФ), а в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 29 Жилищного кодекса РФ нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, имеющие обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи ниже уровня, устанавливаемого Советом Министров автономной республики, исполнительным комитетом краевого, областного, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов.

Аналогичная норма содержится в подп. "а" п. 7 Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, утвержденных Постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 года.

Поскольку действующим федеральным законодательством определение нормы учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, (учетная норма) отнесено к компетенции исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации и Исполнительный комитет Псковского областного Совета народных депутатов 28 ноября 1984 года на основании действовавших нормативных актов и в пределах предоставленных ему полномочий принял решение, которым установил, что нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, имеющие обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи менее 7 кв. м, то есть учетная норма в области составляет менее 7 кв. м.

При таком положении довод заявителя о том, что учетная норма должна совпадать с нормой предоставления жилой площади, не может быть признан состоятельным, т.к. он не соответствует положениям ст. ст. 29, 32, 40 Жилищного кодекса РФ, при этом суд сделал вывод о том, что понятие нуждаемости в улучшении жилищных условий, определяемое в основном учетной нормой, введено для определения круга лиц, которым государство гарантирует предоставление жилых помещений в государственном, муниципальном или общественном жилых фондах. Правила же предоставления жилого помещения регулируют процесс улучшения жилищных условий граждан, а не процесс постановки их на учет по поводу нуждаемости в улучшении жилищных условий.

С учетом изложенного суд не нашел противоречий между оспариваемой нормой и п. 5 ст. 12, п. 4 ст. 14 и ст. 38 Жилищного кодекса РФ, а Правила от 6 сентября 1998 года регулируют определенные жилищные правоотношения конкретной категории граждан, а именно: военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий и избранном постоянном месте жительства.

Согласно ст. 49 Жилищного кодекса РСФСР Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений утверждаются в порядке, определяемом Советом Министров РСФСР, и подпунктом "б" п. 2 этого Постановления Совета Министров РСФСР было поручено Советам Министров автономных республик, исполнительным комитетам краевых, областных, Московского и Ленинградского Советов народных депутатов определить с учетом местных условий правила учета нуждающихся в улучшении жилищных условий и предоставления жилых помещений.

Во исполнение данного Постановления в Псковской области были приняты 28 ноября 1984 года оспариваемые Правила и ограничения, указанные в подп. 4.1 п. 4 Правил, относящиеся к порядку и условиям предоставления жилых помещений, субъект Федерации был вправе установить в пределах своей компетенции, что соответствует и ст. 28 Жилищного кодекса РФ, поскольку право граждан на получение жилого помещения может быть реализовано только по основаниям, установленным законом, о чем прямо говорится в ч. 3 ст. 28 Жилищного кодекса РФ.

Проверяя доводы заявителя в части несоответствия нормы предоставления жилой площади, установленной подп. "а" абз. 2 п. 20 и абз. 2 п. 42 оспариваемых Правил, действующему жилищному законодательству, суд не нашел доводы заявителя состоятельными, поскольку установленная в Псковской области норма предоставления жилой площади в размере не менее 9 кв. м жилой площади, что не противоречит ст. 11 Закона РФ от 24 декабря 1992 г. "Об основах федеральной жилищной политики", а также подп. "а" абз. 2 п. 20 и абз. 2 п. 42 Примерных правил.

Определение социальной нормы площади жилья дано в абзаце 4 ст. 1 Федерального закона от 24 декабря 1992 года как размер площади жилья, приходящейся на одного человека, в пределах которой осуществляется предоставление компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг, и социальная норма площади жилья в Псковской области, в пределах которой осуществляется предоставление названных компенсаций, установлена постановлением Псковского областного Собрания депутатов от 30 октября 1997 г. Что касается минимального размера предоставления жилья, то законодатель данную норму определяет в виде жилой площади и указывает иные критерии - уровень жилищной обеспеченности в субъекте, типы жилья и другие факторы.

Кроме того, Жилищный кодекс РСФСР (ч. 2 ст. 40) предусматривает предоставление жилых помещений по норме жилой площади, норма предоставления жилья в Псковской области находится в пределах названной статьи, а также и ст. 38 Жилищного кодекса РСФСР, поэтому довод заявителя о том, что установленная субъектом Российской Федерации (Псковской области) социальная норма площади жилья одновременно является и минимальной нормой предоставления жилых помещений в этом субъекте Федерации, несостоятелен.

Как видно из заявления К., оспаривая Правила, он ссылается на нарушение своих жилищных прав в связи с тем, что уволен из Вооруженных Сил РФ по организационно-штатным мероприятиям без предоставления жилого помещения. Права и обязанности военнослужащих регулируются соответствующим законодательством, в частности названным выше Постановлением N 1054 от 6 сентября 1054, из чего следует, что оспариваемым постановлением права заявителя не могут быть нарушены.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный акт принят в пределах полномочий субъекта Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает права и охраняемые законом интересы заявителя.

Доводы в кассационной жалобе по существу сводятся к переоценке выводов суда об отказе заявителю в удовлетворении заявления и не свидетельствуют о неправильности постановленного решения.

Довод о том, что суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, также не свидетельствует о неправильности постановленного решения, поскольку оспариваемые заявителем Правила, принятые в 1984 году, соответствовали действовавшему законодательству и были доступны для лиц, которые ставили вопрос об улучшении своих жилищных условий.

Руководствуясь ст. 361 ГПК Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

определила:

 

решение Псковского областного суда от 26 марта 2003 года оставить без изменения, а кассационную жалобу К. - без удовлетворения.