ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 1 июня 1998 года

 

Дело N 43-Г98-4

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

 

    председательствующего                          Манохиной Г.В.,

    судей                                            Маслова А.М.,

                                                    Пирожкова В.Н.

 

рассмотрела в судебном заседании от 1 июня 1998 года дело по жалобам Н., Е., Ч., К., К.В., Г. о признании недействительными Закона Удмуртской Республики от 23 декабря 1997 года "О гарантиях учета мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований" (с изменениями, внесенными 13 января 1998 года), постановления президиума Государственного Совета Удмуртской Республики N 442-1 от 3 января 1998 года с Положением о порядке проведения собраний, сходов граждан в Удмуртской Республике по учету мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований, постановления избирательной комиссии Удмуртской Республики по общим итогам собраний, сходов граждан по учету мнения населения по установлению и изменению границ муниципальных образований от 13 января 1998 года, постановления Государственного Совета Удмуртской Республики об утверждении решения избирательной комиссии Удмуртской Республики от 14 января 1998 года N 569-1 и Закона Удмуртской Республики "Об упразднении муниципальных образований районов Удмуртской Республики и образовании муниципальных образований сельских поселений, сельских округов, сельсоветов" по кассационной жалобе Председателя Государственного Совета Удмуртской Республики В. на решение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Удмуртской Республики от 25 марта 1998 года, которым признаны недействительными и не действующими с момента принятия названные нормативные акты. В удовлетворении требования Г. в части обязания Государственного Совета Удмуртской Республики привести в соответствие с законодательными актами Российской Федерации Закон Удмуртской Республики "О гарантиях учета мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований" отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Г.В. Манохиной, объяснения представителей Государственного Совета Удмуртской Республики по доверенностям Б.Н. и Б.А., адвоката О.Г. Пивоваровой, представляющей интересы Н., заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации М.М. Гермашевой, полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

установила:

 

заявители обратились в Верховный Суд Удмуртской Республики с требованиями о признании неправомерными действий Государственного Совета Удмуртской Республики, признании недействительными и не действующими с момента принятия Закона Удмуртской Республики от 23 декабря 1997 года "О гарантиях учета мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований" (с изменениями, внесенными 13 января 1998 года), постановления президиума Государственного Совета Удмуртской Республики N 442-1 от 3 января 1998 года с Положением о порядке проведения собраний, сходов граждан в Удмуртской Республике по учету мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований, постановления избирательной комиссии Удмуртской Республики по общим итогам собраний, сходов граждан по учету мнения населения по установлению и изменению границ муниципальных образований от 13 января 1998 года, постановления Государственного Совета Удмуртской Республики об утверждении решения избирательной комиссии Удмуртской Республики от 14 января 1998 года N 569-1 и Закона Удмуртской Республики "Об упразднении муниципальных образований районов Удмуртской Республики и образовании муниципальных образований сельских поселений, сельских округов, сельсоветов, ссылаясь на то, что указанные нормативные акты противоречат действующему законодательству, нарушают права граждан на осуществление местного самоуправления.

Закон УР от 23 декабря 1997 года не содержит норм, гарантирующих учет мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований в нарушение требований Конституции РФ, Конституции УР и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статья 2 этого же Закона ограничила форму прямого волеизъявления граждан только сходом, собранием, не определила правила проведения сходов, собраний, порядок подведения итогов учета мнения населения. По мнению заявителей, недопустимо, чтобы подготовка и проведение собраний, сходов были поручены Правительству Удмуртской Республики, а подведение итогов - избирательной комиссии Удмуртской Республики, что является вмешательством государственных органов в самостоятельное решение населением вопросов местного значения и противоречит п. 5 ст. 14 и п. 2 ст. 24 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления".

Статьей 4 ч. 3 Закона УР от 23 декабря 1997 года установлен низкий 10-процентный порог явки населения для признания правомочными решений собраний и сходов, что, как указывают заявители, не может гарантировать возможность высказать свое мнение по обсуждаемым вопросам каждому гражданину.

Изменения, внесенные в Закон от 23 декабря 1997 года и опубликованные 15 января 1998 года, не изменили его сути и не устранили отмеченные нарушения, как считают заявители.

Постановлением президиума Госсовета УР от 3 января 1998 года сформулированы вопросы, которые должны обсудить на собраниях и сходах граждан, утверждено Положение о порядке проведения собраний, сходов граждан в Удмуртской Республике по учету мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований. Однако, по мнению заявителей, вопрос не предполагает возможность выбора населением формы организации публичной власти государственной или местного самоуправления на уровне района, второй вопрос ограничивает возможность выбора границ муниципального образования на уровне района.

Закон УР "Об упразднении муниципальных образований сельских поселений, сельских округов, сельсоветов" заявители считают недействительным в связи с тем, что он принят в отсутствие правовой базы, определяющей порядок образования, преобразования или упразднения муниципальных образований, и возлагает на органы местного самоуправления полномочия органов государственной власти районов без одновременной передачи собственности, финансовых ресурсов, без определения правопреемников.

Г. просил суд обязать Госсовет УР привести в соответствие с законодательными актами Российской Федерации Закон УР "О гарантиях учета мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований" и признать недействительными результаты учета мнения населения и решения о создании муниципальных образований на уровне сельсоветов, поселков, обязать Совет народных депутатов Камбарского района по истечении срока полномочий назначить выборы в представительный орган местного самоуправления и главы местного самоуправления.

Впоследствии Г. отказался от требования о назначении выборов в представительные органы местного самоуправления Камбарского района и главы местного самоуправления. Отказ был принят судом, и определением Верховного Суда УР от 25 марта 1998 года производство по делу в этой части требования было прекращено.

Представители Государственного Собрания УР с жалобой заявителей не согласились, указав, что требования закона были соблюдены при принятии оспариваемых нормативных актов.

Судом постановлено вышеприведенное решение, об отмене которого просит Председатель Государственного Совета Удмуртской Республики В., считая решение суда неправильным.

В кассационной жалобе указано, что Закон УР от 23 декабря 1997 года по своему содержанию в целом, а также отдельными нормами не нарушает права граждан избрать и быть избранными в органы местного самоуправления, в том числе и на выражение ими своего мнения по вопросам местного значения, и не создает препятствий для осуществления гражданами своих прав и свобод. Судом не установлено случаев прямого нарушения конкретными нормами этих актов конституционных прав и свобод граждан либо установления препятствий для их осуществления. Не может быть предметом рассмотрения в суде процедура принятия закона, поскольку ее соблюдение или несоблюдение не связано с правами и свободами граждан, которые обратились с жалобами в суд. По мнению кассатора, неправомерна ссылка суда на нормы ГК РФ, так как оспариваемыми актами регулируются не гражданско-правовые, а государственно-публичные отношения.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, не находит оснований к отмене решения суда по следующим основаниям.

Рассматривая данное дело, суд правильно определил юридически значимые обстоятельства, дал подробный анализ законодательства, регулирующего постановленные в жалобе вопросы, и пришел к правильному вводу о том, что оспариваемые нормативные акты должны быть признаны недействительными, поскольку не соответствуют требованиям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятого Государственной Думой 12 августа 1995 года.

Удовлетворяя требования заявителей, суд обоснованно принял во внимание требования ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся: принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении (п. 1), установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований.

Пунктом 2 статьи 13 названного Закона предусмотрено, что изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

В пункте 3 ст. 13 названного Закона указано, что порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

Суд обоснованно указал в решении, что Государственный Совет Удмуртской Республики был вправе принять Закон "О гарантиях учета мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований", но обязан был в нем предусмотреть нормы обеспечивающие гарантии учета мнения населения, свободное, самостоятельное волеизъявление граждан, проживающих в соответствующих муниципальных образованиях.

Судом установлено, что принятый Закон Удмуртской Республики от 23 декабря 1997 года (с внесенными в него изменениями 13 января 1998 года) формально регламентирует установление гарантий учета мнения населения при решении вопросов установления и изменения границ территорий муниципальных образований, не содержит норм и правил, применение которых может обеспечить свободное и самостоятельное волеизъявление граждан по данному вопросу, в нем отсутствует механизм реализации процедуры учета мнения населения, не определены правила и порядок подведения итогов учета мнения населения.

Учитывая эти обстоятельства и то, что Закон от 23 декабря 1997 года с внесенными в него изменениями предназначен для однократного применения, такие формы учета мнения населения, как собрания и сходы, при установлении и изменении границ муниципальных образований не позволят объективно выявить мнение населения, суд правильно признал его недействительным.

Суд правильно признал недействительными постановление президиума Госсовета УР "О проведении собраний, сходов граждан по учету мнения населения" и Положение о порядке проведения собраний, сходов граждан в Удмуртской Республике по учету мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований, поскольку эти нормативные акты были приняты во исполнение Закона УР от 23 декабря 1997 года, который на время принятия этого постановления не вступил в силу, срок, определенный для проведения собраний и сходов населения с 4 по 9 января 1998 года, не позволял выяснить мнение населения во всех сельских населенных пунктах, у большинства населения отсутствовала информация о предстоящих собраниях, сходах, сроках их проведения.

Выводы суда о том, что формулировка вопросов, выносимых на обсуждение собраний и сходов, не предполагает возможность выбора форм организации власти, ограничивает возможность выбора границ муниципальных образований, образец протокола собрания содержит однозначно желаемый ответ, правомерны и подтверждаются материалами дела.

То обстоятельство, что названным постановлением подготовка и проведение собраний и сходов поручено Правительству УР, а подведение итогов мнения населения - избирательной комиссии УР, суд обоснованно расценил как вмешательство в деятельность местного самоуправления.

Учитывая, что к полномочиям избирательной комиссии УР не отнесено установление итогов учета мнения населения по установлению и изменению границ муниципальных образований соответствующих территорий, избирательная комиссия не определила территориальные границы подсчета общих итогов, механизм порядка и проведения этой процедуры, не предусмотрела гарантии, исключающие неоднократное участие граждан в собраниях и сходах, суд правильно признал недействительным постановление избирательной комиссии Удмуртской Республики от 13 января 1998 года "Об итогах учета мнения населения по установлению и изменению границ, муниципальных образований". Принимая такое решение, суд обоснованно исходил еще и из того, что сведения, содержащиеся в постановлении избирательной комиссии и приложенных к нему документах, имеют много неточностей: не совпадают данные о количестве взрослого населения в сельских районах на 2710 человек, число граждан, принявших участие в собраниях в Камбарском районе, не совпадают результаты голосования в документах Избиркома УР с данными протоколов собраний, сходов и т.д.

Закон УР "Об упразднении муниципальных образований районов Удмуртской Республики и образовании муниципальных образований сельских поселений, сельских округов, сельсоветов" от 14 января 1998 года принят на основании Закона УР от 23 декабря 11997 года с нарушением требований Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления". Судом установлено, что с принятием этого Закона ликвидируются органы местного самоуправления на уровне районов Удмуртской Республики, в то время как мнение населения по этому вопросу надлежащим образом не выяснено. При таких данных суд правильно признал недействительным Закон УР от 14 января 1998 года.

Доводы кассационной жалобы о том, что обжалуемые нормативные акты не нарушают права граждан и судом не установлено случаев прямого нарушения конкретными нормами этих актов конституционных прав и свобод граждан, не могут быть основанием к отмене решения суда. Обжалуемые нормативные акты предусматривают изменение границ муниципальных образований, упраздняют местное самоуправление на уровне районов, что правильно расценено судом как нарушение прав граждан, поскольку произведено без надлежащего выяснения мнения населения по этим вопросом.

Ошибочен довод кассационной жалобы о том, что неправомерна ссылка суда на нормы ГК РФ. Требования заявителей о признании недействительными правовых актов, нарушающих права на осуществление местного самоуправления с соблюдением требований действующего законодательства, по своему содержанию являются гражданско-правовыми. Статьей 12 ГК РФ предусмотрен такой способ защиты гражданских прав, как признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления. Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

То обстоятельство, что Государственный Совет Удмуртской Республики 8 апреля 1998 года приостановил действие Закона "Об упразднении муниципальных образований районов Удмуртской Республики и образовании муниципальных образований сельских поселений, сельских округов, сельсоветов" от 14 января 1998 года, не свидетельствует о неправильности решения суда и не является основанием к отмене решения суда.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 305, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

определила:

 

решение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Удмуртской Республики от 25 марта 1998 года оставить без изменения, кассационную жалобу Председателя Государственного Совета Удмуртской Республики В. оставить без удовлетворения.