ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 4 сентября 2001 года

 

Дело N 3-Г01-20

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

 

    председательствующего                            Нечаева В.П.,

    судей                                           Горохова Б.А.,

                                                  Василевской В.П.

 

рассмотрела в судебном заседании 4 сентября 2001 г. по кассационной жалобе Главы Республики Коми на решение Верховного суда Республики Коми от 6 июля 2001 г. дело по заявлениям Т.В.П. и прокурора Республики Коми о признании недействительным Указа Главы Республики Коми "О Государственном комитете по безопасности Республики Коми" в редакции Указа Главы Республики Коми от 19 января 2001 года N 16 и утвержденного Указом Главы Республики Коми от 19 января 2001 года N 16 Положения о Государственном комитете по безопасности Республики Коми.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А., объяснения представителей Главы Республики Коми Б. (доверенность от 30.06.2001 N 03-61/3361) и Т.В.П. - Т.В.Г. (доверенность от 26.03.2001 N 674), заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

установила:

 

Указом Главы Республики Коми от 19 апреля 1999 года N 130 "О Государственном комитете по безопасности Республики Коми" был образован Государственный комитет по безопасности Республики Коми и утверждено Положение о Государственном комитете по безопасности Республики Коми. В последующем этот Указ изменялся и дополнялся Указами Главы Республики Коми от 13 апреля 2000 года N 159, от 13 ноября 2000 года N 476 и от 19 января 2001 года N 16.

Прокурор Республики Коми и Т.В.П. обратились в Верховный суд Республики Коми с заявлениями о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими, не подлежащими применению Указа Главы Республики Коми "О Государственном комитете по безопасности Республики Коми" в редакции Указа Главы Республики Коми от 19 января 2001 года N 16 и утвержденного этим Указом Положения о Государственном комитете по безопасности Республики Коми. Заявители полагают, что Указ Главы Республики Коми и утвержденное им Положение неправомерно регулируют вопросы безопасности, находящиеся в исключительном ведении Российской Федерации, а также нарушают права и свободы граждан.

Заявители указывают на то, что Конституция Российской Федерации и Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О безопасности" вопросы государственной безопасности относят к исключительному ведению Российской Федерации и ее федеральных органов обеспечения безопасности, контроль за деятельностью которых может осуществлять только прокуратура. По мнению заявителей, создание органов государственной безопасности субъектов Российской Федерации с наделением их властными полномочиями по отношению к федеральным структурам власти незаконно. Кроме того, прокурор указывал на то, что обжалуемый нормативный акт не прошел процедуру опубликования в средствах массовой информации и не вступил в действие.

Решением Верховного суда Республики Коми от 6 июля 2001 г. заявленные требования были удовлетворены.

В кассационной жалобе Главы Республики Коми поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения не усматривает.

В соответствии с п. "м" ст. 71 Конституции Российской Федерации вопросы обороны и безопасности отнесены к ведению Российской Федерации.

В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 5 марта 1992 года N 2446-1 "О безопасности" (в ред. Закона РФ от 25.12.92 N 4235-1, Указа Президента РФ от 24.12.93 N 2288) безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Жизненно важные интересы - совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.

К основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

Статья 2 Закона РФ устанавливает, что основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей.

Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством республик в составе Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере.

Законодательные основы обеспечения безопасности в соответствии со ст. 6 данного Закона составляют Конституция РСФСР, настоящий Закон, законы и другие нормативные акты Российской Федерации, регулирующие отношения в области безопасности; конституции, законы, иные нормативные акты республик в составе Российской Федерации и нормативные акты органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятые в пределах их компетенции в данной сфере; международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией.

Статья 8 Закона РФ устанавливает, что систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности.

Создание органов обеспечения безопасности, не установленных законом Российской Федерации, не допускается.

3 апреля 1995 года принят Федеральный закон N 40-ФЗ "Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 30.12.1999 N 226-ФЗ, от 07.11.2000 N 135-ФЗ), в статье 2 которого установлена система органов федеральной службы безопасности.

Органы федеральной службы безопасности представляют собой единую централизованную систему, в которую входят:

Федеральная служба безопасности Российской Федерации;

управления (отделы) Федеральной службы безопасности Российской Федерации по отдельным регионам и субъектам Российской Федерации (территориальные органы безопасности);

управления (отделы) Федеральной службы безопасности Российской Федерации в Вооруженных Силах Российской Федерации, войсках и иных воинских формированиях, а также в их органах управления (органы безопасности в войсках).

Территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках находятся в прямом подчинении Федеральной службе безопасности Российской Федерации.

Органы федеральной службы безопасности в своем подчинении имеют предприятия, учебные заведения, научно - исследовательские, экспертные и военно - медицинские учреждения и подразделения, военно - строительные подразделения, центры специальной подготовки, а также подразделения специального назначения.

Создание органов федеральной службы безопасности, не предусмотренных настоящим Федеральным законом, не допускается.

Статья 8 этого Закона устанавливает, что деятельность органов федеральной службы безопасности осуществляется по следующим основным направлениям:

контрразведывательная деятельность;

борьба с преступностью.

Таким образом, Конституция Российской Федерации вопросы государственной безопасности относит к исключительному ведению Российской Федерации, а федеральное законодательство о государственной безопасности устанавливает общий принцип, в соответствии с которым никакие органы государственной безопасности, в функции которых входят контрразведывательная деятельность и борьба с преступностью, не могут быть созданы, если они не предусмотрены федеральным законодательством.

Суд правильно применил нормы федерального законодательства о безопасности, обосновав решение об удовлетворении заявленных по данному делу требований тем, что действующее федеральное законодательство не предусматривает участие субъектов Российской Федерации в решении ряда вопросов государственной безопасности.

К основным объектам безопасности закон относит: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность.

Вопросы государственной безопасности субъекты Российской Федерации вправе регулировать в своих законах только в случаях, прямо предусмотренных конкретными федеральными законами.

Суд правильно указал на то, что название Указа и утвержденного им Положения, как и содержащиеся в этих актах правовые нормы, непосредственно затрагивают вопросы безопасности, отнесенные к ведению Российской Федерации.

Из названия Комитета следует, что он образован, как орган, осуществляющий свои функции от имени государства и в интересах государства, и является органом, обеспечивающим государственную безопасность в целом. Упоминание в текстах Указа и Положения названия Комитета и употребление в пунктах 1.2, 2.1, 3.1, 3.8 Положения термина "безопасность" без ссылок на конкретные объекты безопасности, а равно перечисление подобъектов безопасности (п. 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, 3.1, 3.7, 3.8, 3.11, 3.16, 3.23 Положения), отнесенных к ведению Комитета и заключающихся в решении вопросов борьбы с преступностью, коррупцией, политическим экстремизмом, в обеспечении экономической безопасности, а также в координации этой деятельности, подтверждает правильность вывода суда о том, что оспариваемые нормативные правовые акты направлены на осуществление Республикой Коми собственного правового регулирования не только общих вопросов безопасности, но и ее подобъектов, которые в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации отнесены к исключительному ведению Российской Федерации и могут быть урегулированы только федеральными законами.

Суд правильно указал на то, что федеральные законы не содержат в себе норм, которыми субъектам Российской Федерации были бы предоставлены права в области нормотворчества и создания соответствующих структур органов государственной безопасности на региональном уровне.

Как следует из Положения о Государственном комитете по безопасности Республики Коми, утвержденного обжалуемым Указом, Комитет создан по аналогии с Советом Безопасности Российской Федерации, предусмотренного Конституцией Российской Федерации и Законом РФ "О безопасности".

В силу ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам безопасности образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Согласно п. п. 2.1, 3.1, 3.8 Положения о Государственном комитете по безопасности Республики Коми на него возложены функции безопасности и борьбы с преступностью, что противоречит требованиям Федерального закона "О безопасности", поскольку означает вмешательство в осуществление функций федеральных органов исполнительной власти.

В силу ст. 12 данного Закона функции обеспечения безопасности в системе исполнительной власти осуществляют государственные органы по обеспечению безопасности, к которым относятся правоохранительные органы (ст. 12 Закона). При этом органы исполнительной власти обеспечивают исполнение законов и иных нормативных актов, регламентирующих отношения в сфере безопасности, организуют разработку и реализацию государственных программ обеспечения безопасности (ст. 10 Закона). Вопросы контроля и координации деятельности государственных органов по обеспечению безопасности, а также руководство данными государственными органами входят в компетенцию Президента Российской Федерации.

К функциям Совета Безопасности РФ отнесены также вопросы обеспечения безопасности на территориях субъектов Российской Федерации, а в заседаниях Совета Безопасности РФ предусмотрено участие полномочных представителей субъектов Российской Федерации (ст. 14). Функции контроля за деятельностью министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций по обеспечению безопасности согласно ст. 21 Закона РФ "О безопасности" осуществляют органы государственной власти и управления Российской Федерации.

Согласно п. 1.2 Положения о Государственном комитете по безопасности Республики Коми следует, что Комитет создан с целью обеспечения комплексного подхода органов исполнительной власти Республики Коми с органами местного самоуправления, правоохранительными, контролирующими и иными органами в Республике Коми к решению проблем безопасности, борьбы с преступностью, профилактики правонарушений, организации системы контроля. Таким образом, на Комитет непосредственно возложены вопросы координации борьбы с преступностью, что противоречит Федеральному закону "О прокуратуре РФ" и Указу Президента РФ от 18.04.96 N 567 "Об утверждении положения "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью".

Указанными федеральными нормативными правовыми актами координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью возложена на Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, городов, районов и других территориальных прокуроров, а также приравненных к ним военных и иных специализированных прокуроров.

Согласно п. 4.1 Положения Комитет наделен правом запрашивать и получать информацию о результатах деятельности правоохранительных органов в сфере охраны правопорядка и профилактики правонарушений и иную информацию, проводить совещания с участием руководителей правоохранительных (федеральных) и контролирующих органов (п. 4.2).

Комитет обобщает и анализирует деятельность правоохранительных и контролирующих органов в Республике Коми (ст. 3.18).

Между тем правоохранительные органы относятся к федеральным органам исполнительной власти (кроме Прокуратуры, которая от имени Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации) и осуществляют свою деятельность независимо от органов власти субъектов Российской Федерации. Согласно требованиям закона органы прокуратуры представляют органам государственной власти только информацию о состоянии законности. Представление ими каких-либо отчетов о своей деятельности законом не предусмотрено.

Согласно Федеральному закону "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" вмешательство в деятельность этих органов кому-либо, кроме государственных органов и должностных лиц, уполномоченных на то федеральным законодательством, недопустимо. Исполнительные органы субъектов Российской Федерации таким правом не наделены. Контроль за деятельностью правоохранительных органов осуществляют федеральные органы власти, а надзор за законностью их деятельности - органы прокуратуры.

Доводы представителей Главы Республики Коми о том, что Комитет создан как вспомогательный и консультативный орган исполнительной власти в решении вопросов безопасности, отнесенных к компетенции Республики Коми, а все властные решения принимаются Главой Республики Коми, не основаны на нормативных актах, т.к. ни в Указе Главы Республики Коми, ни в Положении о Государственном комитете по безопасности Республики Коми не указано о принятии Главой Республики Коми таких решений.

На основании п. 1 ст. 305, ст. ст. 306, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

определила:

 

решение Верховного суда Республики Коми от 6 июля 2001 года оставить без изменения, кассационную жалобу Главы Республики Коми - без удовлетворения.