ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 27 марта 2001 года

 

Дело N 3-Г01-09

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

 

    председательствующего                            Кнышева В.П.,

    судей                                           Горохова Б.А.,

                                                 Александрова Д.П.

 

рассмотрела в судебном заседании 27 марта 2001 г. по кассационному протесту прокурора Республики Коми на решение Верховного Суда Республики Коми от 5 февраля 2001 г. дело по заявлению прокурора Республики Коми о признании недействительным Указа Главы Республики Коми от 19 апреля 1999 года N 130 "О Государственном комитете по безопасности Республики Коми".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А., объяснения представителей Главы Республики Коми Б.А. и Б.Ю. (доверенность от 21.03.2001 N 03-42/487), заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., поддержавшей кассационный протест, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

установила:

 

Указом Главы Республики Коми от 19 апреля 1999 года N 130 "О Государственном комитете по безопасности Республики Коми" был образован Государственный комитет по безопасности Республики Коми и утверждено Положение о Государственном комитете по безопасности Республики Коми. В последующем этот Указ изменялся и дополнялся Указами Главы Республики Коми от 13 апреля 2000 года N 159, от 13 ноября 2000 года N 476 и от 19 января 2001 года N 16.

Прокурор Республики Коми обратился в суд с заявлением о признании Указа от 19 апреля 1999 года N 130 "О Государственном комитете по безопасности Республики Коми" противоречащим Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению.

В обоснование заявленных требований прокурор ссылался на то, что Конституция Российской Федерации и Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О безопасности" вопросы государственной безопасности относят к исключительному ведению Российской Федерации и ее федеральных органов обеспечения безопасности, контроль за деятельностью которых может осуществлять только прокуратура. По мнению прокурора, создание органов государственной безопасности субъектов Российской Федерации с наделением их властными полномочиями по отношению к федеральным структурам власти незаконно. Кроме того, прокурор указывал на то, что обжалуемый нормативный акт не прошел процедуру опубликования в средствах массовой информации и не вступил в действие.

Решением Верховного Суда Республики Коми от 5 февраля 2001 г. заявление прокурора было оставлено без удовлетворения.

В кассационном протесте прокурора Республики Коми поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии с п. "м" ст. 71 Конституции Российской Федерации вопросы обороны и безопасности отнесены к ведению Российской Федерации.

В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 5 марта 1992 года N 2446-1 "О безопасности" (в ред. Закона РФ от 25.12.92 N 4235-1), Указом Президента РФ от 24.12.93 N 2288 безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Жизненно важные интересы - совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможность прогрессивного развития личности, общества и государства.

К основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

Статья 2 Закона РФ устанавливает, что основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством республик в составе Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере.

Законодательные основы обеспечения безопасности в соответствии со ст. 6 данного Закона составляют Конституция РФ, настоящий Закон, законы и другие нормативные акты Российской Федерации, регулирующие отношения в области безопасности; конституции, законы, иные нормативные акты республик в составе Российской Федерации и нормативные акты органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятые в пределах их компетенции в данной сфере; международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией.

Статья 8 Закона РФ устанавливает, что систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности.

Создание органов обеспечения безопасности, не установленных Законом Российской Федерации, не допускается.

3 апреля 1995 года принят Федеральный закон N 40-ФЗ "Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 30.12.1999 N 226-ФЗ, от 07.11.2000 N 135-ФЗ), в статье 2 которого установлена система органов Федеральной службы безопасности.

Органы Федеральной службы безопасности представляют собой единую централизованную систему, в которую входят:

Федеральная служба безопасности Российской Федерации;

управления (отделы) Федеральной службы безопасности Российской Федерации по отдельным регионам и субъектам Российской Федерации (территориальные органы безопасности);

управления (отделы) Федеральной службы безопасности Российской Федерации в Вооруженных Силах Российской Федерации, войсках и иных воинских формированиях, а также в их органах управления (органы безопасности в войсках).

Территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках находятся в прямом подчинении Федеральной службы безопасности Российской Федерации.

Органы Федеральной службы безопасности в своем подчинении имеют предприятия, учебные заведения, научно-исследовательские, экспертные и военно-медицинские учреждения и подразделения, военно-строительные подразделения, центры специальной подготовки, а также подразделения специального назначения.

Создание органов Федеральной службы безопасности, не предусмотренных настоящим Федеральным законом, не допускается.

Статья 8 этого Закона устанавливает, что деятельность органов Федеральной службы безопасности осуществляется по следующим основным направлениям:

контрразведывательная деятельность;

борьба с преступностью.

Таким образом, Конституция Российской Федерации вопросы государственной безопасности относит к исключительному ведению Российской Федерации, а федеральное законодательство о государственной безопасности устанавливает общий принцип, в соответствии с которым никакие органы государственной безопасности, в функции которых входят контрразведывательная деятельность и борьба с преступностью, не могут быть созданы, если они не предусмотрены федеральным законодательством.

Суд неправильно применил нормы федерального законодательства о безопасности, обосновав отказ в удовлетворении заявленных прокурором требований тем, что действующее федеральное законодательство предусматривает участие субъектов Российской Федерации в решении ряда вопросов государственной безопасности.

К основным объектам безопасности закон относит: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность.

Из этого суд делает вывод о том, что вопросы безопасности закреплены не только в п. "м" ст. 71 Конституции Российской Федерации, но и в пунктах "б", "д", "з", "и", "н" ст. 72 Конституции Российской Федерации, положения которых относят некоторые сферы безопасности к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Необходимость участия субъектов Российской Федерации в решении вопросов безопасности отражена в п. 3 ст. 2 Закона Российской Федерации "О безопасности", в соответствии с которой органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделяются правом законодательного регулирования вопросов безопасности в пределах отведенных им полномочий.

Указанные доводы суда заслуживают внимания, но сделаны без учета того, что пункт "м" ст. 71 Конституции Российской Федерации вопросы государственной безопасности относит к исключительному ведению Российской Федерации, что отражено в нормах Федерального закона "Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации" в отношении контрразведывательной деятельности и борьбы с преступностью. Положения же пунктов "б", "д", "з", "и", "н" ст. 72 Конституции Российской Федерации регулируют не вопросы государственной безопасности Российской Федерации, а вопросы обеспечения прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности и правопорядка, общественной безопасности, природопользования, охраны окружающей среды, экологической безопасности, осуществления мер по борьбе с катастрофами и их последствиями, установления общих принципов налогообложения и сборов, установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Вопросы государственной безопасности субъекты Российской Федерации вправе регулировать в своих законах только в случаях, прямо предусмотренных конкретными федеральными законами. В решении суда ссылки на нормы федеральных законов, которыми субъектам Российской Федерации были бы предоставлены права в области нормотворчества и создания соответствующих структур органов государственной безопасности на региональном уровне, отсутствуют, в связи с чем решение не может быть признано законным и подлежит отмене на основании п. 4 ст. 306 ГПК РСФСР.

В решении суда приведены доводы о том, что созданный Указом Главы Республики Коми Государственный комитет по безопасности Республики Коми не наделен властными полномочиями и, следовательно, его создание не противоречит требованиям ст. 8 Закона РФ "О безопасности".

Этот довод не подтвержден соответствующей оценкой доводов заявителя относительно названия оспариваемого прокурором нормативного правового акта, целей создания, задач, функций и полномочий комитета по безопасности Республики Коми и обоснованным быть признан не может.

Как следует из Положения о Государственном комитете по безопасности Республики Коми, утвержденного обжалуемым Указом, комитет создан по аналогии с Советом безопасности Российской Федерации, предусмотренным Конституцией Российской Федерации и Законом РФ "О безопасности".

В силу ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам безопасности образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Согласно п. п. 2.1., 3.1, 3.8. Положения о Государственном комитете по безопасности Республики Коми на него возложены функции безопасности и борьбы с преступностью, что противоречит требованиям Федерального закона "О безопасности", поскольку означает вмешательство в осуществление функций федеральных органов исполнительной власти.

В силу ст. 12 данного Закона функции обеспечения безопасности в системе исполнительной власти осуществляют государственные органы по обеспечению безопасности, к которым относятся правоохранительные органы (ст. 12 Закона). При этом органы исполнительной власти обеспечивают исполнение законов и иных нормативных актов, регламентирующих отношения в сфере безопасности, организуют разработку и реализацию государственных программ обеспечения безопасности (ст. 10 Закона). Вопросы контроля и координации деятельности государственных органов по обеспечению безопасности, а также руководство данными государственными органами входят в компетенцию Президента Российской Федерации.

К функциям Совета безопасности РФ отнесены также вопросы обеспечения безопасности на территориях субъектов Российской Федерации, а в заседаниях Совета безопасности РФ предусмотрено участие полномочных представителей субъектов Российской Федерации (ст. 14). Функции контроля за деятельностью министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций по обеспечению безопасности согласно ст. 21 Закона РФ "О безопасности" осуществляют органы государственной власти и управления Российской Федерации.

Согласно п. 1.2 Положения о Государственном комитете по безопасности Республики Коми следует, что комитет создан с целью обеспечения комплексного подхода органов исполнительной власти Республики Коми и органов местного самоуправления, правоохранительных, контролирующих и иных органов в Республике Коми к решению проблем безопасности, борьбы с преступностью, профилактики правонарушений, организации системы контроля. Таким образом, на комитет непосредственно возложены вопросы координации борьбы с преступностью, что противоречит Федеральному закону "О прокуратуре РФ" и Указу Президента РФ от 18.04.96 N 567 "Об утверждении Положения "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью".

Указанными федеральными нормативными правовыми актами координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью возложена на Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, городов, районов и других территориальных прокуроров, а также приравненных к ним военных и иных специализированных прокуроров.

Согласно п. 4.1 Положения, комитет наделен правом запрашивать и получать информацию о результатах деятельности правоохранительных органов в сфере охраны правопорядка и профилактики правонарушений и иную информацию, проводить совещания с участием руководителей правоохранительных (федеральных) и контролирующих органов (п. 4.2).

Комитет обобщает и анализирует деятельность правоохранительных и контролирующих органов в Республике Коми (ст. 3.18).

Между тем правоохранительные органы относятся к федеральным органам исполнительной власти (кроме прокуратуры, которая от имени Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации) и осуществляют свою деятельность независимо от органов власти субъектов Российской Федерации. Согласно требованиям закона органы прокуратуры представляют органам государственной власти только информацию о состоянии законности. Представление ими каких-либо отчетов о своей деятельности законом не предусмотрено.

Согласно Федеральному закону "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" вмешательство в деятельность этих органов кого-либо, кроме государственных органов и должностных лиц, уполномоченных на то федеральным законодательством, недопустимо. Исполнительные органы субъектов Российской Федерации таким правом не наделены. Контроль за деятельностью правоохранительных органов осуществляют федеральные органы власти, а надзор за законностью их деятельности - органы прокуратуры.

Выводы суда, что комитет создан как вспомогательный и консультативный орган исполнительной власти в решении вопросов безопасности, отнесенных к компетенции Республики Коми, а все властные решения принимаются Главой РК, не основаны на нормативных актах, т.к. ни в Указе Главы Республики Коми, ни в Положении о Государственном комитете по безопасности Республики Коми не указано о принятии Главой Республики Коми таковых решений.

При новом рассмотрении дела суду следует проверить доводы заявителя о том, что в оспариваемом Указе Главы Республики Коми в функции Государственного комитета по безопасности Республики Коми незаконно включены вопросы, отнесенные к компетенции федеральных органов государственной безопасности, а также дать правовой анализ содержания конкретных норм оспариваемого Указа, которые имеют целью реализацию полномочий субъекта Российской Федерации, перечисленных в пунктах "б", "д", "з", "и", "н" ст. 72 Конституции Российской Федерации. Суду следует также оценить возможность применения норм оспариваемого Указа, принятых в пределах полномочий Республики Коми как субъекта Российской Федерации, в отрыве от тех норм, которые включены в этот Указ неправомерно.

На основании п. 2 ст. 305, ст. ст. 306, 311 ГПК РСФСР Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

определила:

 

решение Верховного Суда Республики Коми от 5 февраля 2001 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в тот же суд первой инстанции.